爱华网三中全会前瞻 新一轮财税体制改革的方向或许将改变中国的行政体制生态。
近期，财政部部长楼继伟在多个场合提及进行财税体制改革，并在其新著《中国政府间财政关系再思考》中，再次强调了1994年分税制改革以来形成的中央和地方事权和财权匹配问题。相比今年以来中央对财政体制改革的最新思路，楼的重点放在调整中央和地方政府的事权上，尤其是要上收地方部分事权，从而减少对地方财权下放。 这种改革的路径与之前财税专家提出的“中央应适当下放财权给地方，扩大地方自主的权力”略有冲突。据悉，1994年分税制改革所依据的“财权与事权相匹配原则”，在2007年变成了“财力与事权相匹配原则”，相比财力，财权更能强调中央和地方的积极性。 在财税专家看来，以“财力”取代“财权”，是一次倒退，合理的原则是“财权、财力与事权相匹配原则”，并下放一定的财权给地方。 目前，对于财权和事权的改革路径已经形成两种观点，国务院正在对这两种观点进行研究，相关各方也都在博弈。消息称，金秋举行的十八届三中全会将成为双方博弈的“最终战场”。 楼式主张事权上收 按照市场经济国家的通常做法，把应当由中央负责的支出责任划上来，能理顺政府间财政关系，还能够在一定程度上减少部分不合理的专项转移支付。 作为财税体制改革的一项内容，财政体制改革较税制改革和预算制度改革略显复杂。争议的焦点是对于事权和财权上收和下放的界定。 “其实，现在有一种观点是，如果说地方财权不够，那么有些事情可以由中央代做，相应的也不需要下放更多的权力给地方。”一位消息人士说。 财政部公布的数据显示，2012年中央对地方税收返还和转移支付为45383.47亿元，地方财政支出108947.45亿元。税收返还和转移支付占比为41.66％。也就是说，地方所花的每1块钱，平均就有超过4毛要来自中央拨款。“对地方来说，地方政府所支出的资金，在相当大程度上不是靠地方自己，而是靠中央政府的拨款来实现的。”中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇说。 增加中央转移支付力度，无疑是上收事权的一个方面。但是更重要的是，按照市场经济国家的通常做法，把应当由中央负责的支出责任划上来，能理顺政府间财政关系，还能够在一定程度上减少部分不合理的专项转移支付。 在多个公开场合，财政部财政科学研究所副所长刘尚希曾表示，从近几年中央财政收入占全国财政收入比重不断下降的事实看，现在中央政府已基本没有财权下移的空间。 数据显示，1994年的分税制改革一举大幅提高中央财政收入占比后，其后这个比率却呈下降之势，从1995年的52.2%降低到2012年的47.9%。同期中央本级财政支出占比由29.2%降为14.9%。 刘尚希介绍，国际上多数国家中央政府掌握的收入在60%以上，就国际经验而言，“现阶段也不应再以财权下移为改革目标。” 在其新书中，楼继伟对事权上移的标准曾提出三个原则：外部性、信息复杂性和激励相容，外部性越大、信息处理越简单、各行其是导致整体受损越大的事权，越应上收中央管理。 分税制改革是否坚守？ 由于分税制实施至今仍未明确划分各级政府的事权和财权，本应通过财政体制解决的问题，却大量以转移支付来解决。 “下一步财税体制改革亟待澄清的一个问题是：继续坚守‘分税制’方向并逐步向其逼近，还是迫于现实条件的制约而部分回到‘分钱制’。”中国社科院财经战略研究院院长高培勇表示。 在高培勇看来，“分税制”所对应的是“分钱制”，经过一系列的适应性调整，财政体制格局已出现了偏离“分税制”、重归“分钱制”的迹象。 比如，现行税制体系中的18个税种可以划分为中央税、地方税和中央地方共享税三个种类，是分税制财政体制的一个重要基石。基于当时的特殊背景，1994年财税改革的主要注意力放在了中央税和中央地方共享税建设上，在此之后的调整并未适时实现主要注意力向地方税建设的转移。 其后，2002年的所得税分享改革，进一步增添了中央地方共享税收入占全部税收收入的比重；而自2012年在上海开始试点、眼下已向全国扩围且要在“十二五”落幕之时全面完成的“营改增”，又将属于地方唯一主体税种的营业税纳入了中央地方共享税——“增值税”框架之内。这一操作虽有其必要性，系事关财税体制改革的重要步骤，且同时伴随以相应的财力补偿性措施，但一个不可回避的结果是，地方税体系被进一步弱化了，地方税收入占全部税收收入的比重进一步下降了。 记者了解到，由于分税制实施至今仍未明确划分各级政府的事权和财权，本应通过财政体制解决的问题，却大量以转移支付来解决。而转移支付这种非市场性的分配关系，带来了诸多问题。审计署审计发现，有42％的资金被结存在各级财政或主管部门，拨付到项目单位的资金又有近2％被虚报冒领、挤占挪用，而抽查的项目中23％实施进度缓慢或建成后未实现目标。 财政部财科所所长贾康认为，1994年分税制改革本来确定的目标是中央收入占六成，地方四成；中央支出四成，地方六成，但是中央收入从来没达到六成，2012年甚至下滑至五成以下，但地方由于所承担的事情太多，财力问题仍然较为突出。 改革路径难界定 杨志勇认为，在经济社会转型期，短期内要清晰划分中央和地方的支出责任，难度较大。 在分税制财政体制中，事权划分的最大问题，是财力相对集中在中央、省级，而事权分散在基层。大量的具体支出责任主要落在市县基层政府身上，而基层政府可支配财力又较少，形成责任在基层、财权在上级的不合理局面。 “中国现行分税制财政体制运行近20年，有效缓解了中央财政困境。但随着时间推移，对地方财政运转的不良影响也日益明显。”审计署财政审计司副司长马晓方曾表示。 据悉，目前，中央和地方共同承担的教育、卫生、支农等多个事项的支出责任多数未明确，而少数明确支出责任的事项，上下级政府又交叉安排支出。事权划分不清，导致有些事没人管，有些事多头管，行政效率低下。 杨志勇认为，在经济社会转型期，短期内要清晰划分中央和地方的支出责任，难度较大。在职能尚无可能划清的条件下，只能取中短期之策。 “按照财权、财力与事权相匹配的原则，确定中央和地方财政关系。政府职能一旦调整，支出责任一旦变化，就必须有对应的财权和财力调整跟上。当任何一方要改变事权的归属，都需要有财权财力变更来配套。”杨志勇说。
