爱华网“新土地革命”能否成功的关键不在于整顿力度的大小，甚至也不取决于“垂直管理”制度的实施，而在于处于弱势地位的农民对集体所有土地应有的“自由处置权”能否实现？
文/本刊见习记者 丁 汀
新加坡人有一项创举，他们在楼顶上种菜——利用空气、阳光和水，但是没有土地。这个只有万余亩耕地的国家计划在楼顶上实现它350万人口蔬菜的自给。把农业发展到钢筋混凝土的楼顶上，这是人类智慧在解决资源紧缺和需求扩张这一矛盾中创造性的产物。
中国可能有那么一天吗？
作为土地资源极度匮乏的案例，新加坡对于中国也许不具备可比性。但是，“幅员辽阔”加上“人口众多”，使得中国土地问题的严峻性并不比那些小国乐观。所以中国政府一再强调，要“建立世界上最严格的土（耕）地管理制度”。
然而，令人尴尬的是，在“最严格”的制度下，自1986年起至2002年末，中国的耕地总面积从20.2亿亩减为18.9亿亩，尤其是自1996年之后，平均每年都锐减1000万亩以上。伴随着土地资源持续流失的则是愈演愈烈的“粮食安全”、“流民问题”。
2003年12月22日，中共中央将修改土地征用办法列入了向全国人大常委会提出14项修宪建议中。12月28日，国土资源部部长孙文盛明确表示，中国的土地资源管理制度将进行重大改革，实行“省以下垂直管理”。有人将此系列举措称为旨在遏制“圈地运动”的“新土地革命”。
“生死线”上的开发区
整顿开发区“圈地”正是这场“革命”的前奏。2003年7月，国务院办公厅相继发出《关于暂停审批各类开发区的紧急通知》、《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》；12月31日，国家发改委、国土资源部、建设部、商务部四部联合以“特急”件印发《清理整顿各类开发区的具体标准和政策界限》，使上述两个通知有了操作的依据。
“7月通知”的直接后果是：许多开发区，尤其是省级以下的开发区，日子开始难过—发展用地紧缺，招商引资停滞，工作人员闲置。截至12月底，全国共撤销各类开发区2426个，整合294个，开发区“减肥”超过四成。
北京经济技术开发区是国土资源部土地使用的“示范单位”，相比之下要幸运得多。“通知”下发之前的2002年8月，国务院就已经批准了他们的扩区计划—由原来的15平方公里扩大到40平方公里。
这样的规划面积不算很大。在亦庄东北不远，有一个河北省的省级开发区——燕郊开发区，这个区已经“基本开发完毕”30平方公里，正在进行的三期开发是45平方公里，“远景规划面积”则为108平方公里。
根据国土资源部2003年的清查结果：中国共有各类开发区6015个，其规划总面积达到了3.54万平方公里，已经超过了现有城镇建设用地总量。其中10个省的统计显示，各级各类开发区458.1万亩的实际用地中，未经依法批准的用地占68.7%。
2004年1月，河北省廊坊经济开发区“东方大学城”违法圈地案开始被媒体关注。据报道，这个实际占地高达11000亩的项目中，仅有约5233亩经过了开发区规划建设局的审批，其余部分概为“非法圈地”范畴，其中更包括一个占地超过6600亩的“亚洲最大的高尔夫球场”。
“东方大学城黑洞”其实仅仅是开发区“跑马圈地”在全国范围内的一个缩影，从比例上看，它非法占用的土地也仅为其实际用地的52.4%，远低于68.7%的平均水平。2003年全国共查处“包括历年遗漏案件在内的土地违法案件16.8万件”。
东方大学城所在的廊坊开发区（河北省省级开发区）规划面积为38平方公里，已经开发的20平方公里，远比它毗临的燕郊开发区小得多。对后者而言，两个“通知”以及垂直管理带来的影响，可能尤其严重。
自2003年下半年起，燕郊开发区宣布“不再审批新的住宅项目”。而在此前不久的2002年10月，该区管委会主任周文臻还强调，要“大力发展有较强配套服务功能的高档房地产、旅游休闲度假产业”，这其中，也包括一个高尔夫球场项目。
亦庄开发区2004年一季度的工作部署的31个项目中，与土地直接相关的有4条，在招商引资之后，排名第二。“要对早早就跑马圈地但迟迟就是不动工建设的项目进行清理”。“如果经过评估论证确属无实力、无信誉的投资项目，尽早通知他们不要浪费我们宝贵的资源。”
“过去的近10年来，在土地管理中几乎每年，或者隔一两年就有重大举措出台。”中国人民大学土地管理系副教授张占录博士对《中国企业家》杂志记者说，“中国正处在高速城市化的发展阶段，土地市场的日益活跃也带来了日益复杂的问题。政府只能疲于应付土地市场固有的问题，所以这些举措大多数都是清理整顿性质的，仅能勉强维持现状。”
垂直管理：猛药还是长效药？
整顿显然只是治标之策。“严格追究的话，现在土地管理混乱甚至失控的局面，包括在每年查办的数以十万计的土地违法案件中，恐怕极少能找到和地方政府没有瓜葛的，而相当多的情况本身就是政府违法。”张占录如此评论。
自己用地、自己批地，现有“块块管块块”的模式就像是左右手的关系，左手痒痒了，右手随时就可以挠一挠。于是“条条管块块”的土地“垂直管理”模式顺势而生。
多数的专家对“垂直管理”的效果持乐观预期。
《经济日报》在2003年12月30日发表评论说，实行土地垂直管理，各地国土资源管理部门负责人将主要由上级国土资源管理部门管理，这将“有效保证政令畅通”。
果真如此吗？“回想过去的几次圈地运动，几乎是每整顿一次，随之而来的就是规模更大、声势更猛烈的圈地运动。”张占录说，“这是必然的，清理和整顿，没有解决根本的问题，征用地过宽，所有建设用地都靠征用，农民的权力缺位，地方政府的权力没有得到有效监督，都是问题。”
张占录相信“垂直管理”会是一剂比过去更猛的药，但是否是一剂长效药，还值得怀疑。
他分析说，1997年的“圈地运动”之后，国务院开始“上收审批权”，“看起来够严厉，占用超过一亩地的基本农田都要上报国务院审批。但是结果呢？他们改变用地规划，把基本农田变成一般农田，绕开这个政策。结果就是现在的样子，不给审批，不报了。很多城市的建设用地，合法的非法的比例超过一比二。”
更何况，土地涉及地方经济发展的“大计”，所以其使用需求很难因为“垂直管理”而减少。“今后几年土地开发的总量可能不会减少。”而因为垂直管理管的仅仅是土地部门的主要领导，“他们的手里并没有土地，很难控制”。所以，很难说垂直管理将避免回到“越治越烈”的怪圈。
修宪：打破“强者逻辑”
张继成自称“白天是北京人，晚上河北人”。因为他在北京工作，却在河北买了一套房子，位置就在燕郊开发区的紫竹园小区。这套房子升值了，而且出乎他“当初的预料”。2002年5月他买的时候，价格是1480元/平方米，而现在已在2800元以上。不到两年的时间，增值近1倍。
“我有投资眼光，赚了个小头，”张继成说，“开发商背景丰富，赚了个大头。”
“开发商赚了大头”的一个注脚即是 “东方大学城”。这个实际投资仅2亿多元的项目，在1999年－2004年4年多的时间里，账面利润竟然高达13.7亿元。其“利润”的绝大部分，即来源于土地的“升值”：1999年以每亩5.5万元-8万元的受让的土地，在“事发”前已经被抬高到每亩15万元-20万元。
在现行的土地制度下，农民（村集体）—地方政府—开发商—消费者构成了一个链条，低价征用（农民－地方政府）、低价出让（地方政府—开发商）和高价出售（开发商—消费者）成为连接四方面主体的土地（及其附属物，如房产）流转模式。在这个链条中，弱势的农民成为利益最无法保障的群体。
也正是这一链条的存在，为土地出让过程中的权力寻租提供了空间：在2003年12名被处分的省部级“贪官”中，几乎所有都与土地的转让和使用相关联；以原“上海首富”周正毅为代表，几乎所有的“落马”富豪也都与土地批租密不可分。
土地黑幕屡屡被揭开，每一个黑幕后几乎都伴生着失去土地的农民甚至“游民”产生，社会矛盾激化，在有些地方甚至“不得不动用警力解决”。这似乎是“修宪”的直接动力。
中共中央在修宪建议中提出：将宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿”。“给予补偿”写入国家根本大法中，被普遍认为将更加有效地维护农民在土地流转中的权益。
《宪法》修正案将在月内召开的第十届全国人民代表大会第二次会议上提请审议。更有消息说，包括实行征地补偿标准听证制度等配套内容在内，新修订的《土地管理法》最快将可在年内出台。
“既然是土地市场，土地价格就应该由市场来决定。”张占录说，“我们所采用的低补偿的征地制度，实际上是把这个市场流通的最初一环，即土地的所有者—虽然单个农民在法律上并不具备所有者的地位—人为地排除在市场之外。当然也就根本不可能体现出所有者的权益。”
无论是修宪还是听证制度，其深意似乎在于“打破强者逻辑”——如果首先补足农民的损失，提高“圈地”成本，还有人会不计成本地乱占耕地吗？
所以，张占录认为这将是一个很大的进步，“但是无论怎么样，农民弱势地位没有得到根本改变，”他说，“关键是农民还是没有对土地的自由处置权。”“土地是集体的，而集体是什么？实际上是掌握公章的那三五个村干部。”农村集体所有制土地“所有者缺位”，恰是农村土地问题的根本所在。
在很多地方，现实的情况是，村民代表大会若有若无，村民委员会难负众望。“农民在处置集体所有土地时缺发发言权，更谈不上决策权。甚至连基本的知情权都没有。”这又取决于农村基层民主制度的完善。
所有者权力如何体现
作为“示范单位”的亦庄开发区也免不了因土地问题惹上麻烦：它即将引入一个北京当地企业与一家世界著名汽车制造商之间的合资项目，在其占地2平方公里的规划区域内，开发区与当地农民因拆迁补偿而产生的纠纷正处于僵持中。
“这不是个案。拆迁的矛盾，这几年一直是普遍现象，大量存在，甚至可以说不可调和。”张占录说，“根本原因还是在我们一直强调的土地市场，还是一个残缺的、不完整的市场。”
由此，张占录对修宪建议中的“征收或征用”提出疑议。在他看来，无论征收还是征用，最终都体现在“征”字之上。土地所有者在两种情况下都不能体现所有者的权力。
他认为，合理的征地应当区分实际情况，采取征购与购买两种方式。征购土地即是按照市场价格强制购买，体现国家意志；而购买方式，则是把国家和土地所有者置于市场上平等的主体地位，让市场机制真正发挥作用。“这样，才能够使土地所有者的自由处置权得到体现。”
他以台湾地区普遍实行的“市地重划方式”为例说明市场机制的作用：“如果你是一个农民，有10亩地，按照政府规划，你所在的地区将要建成城市，那就要修路，要建基础设施，怎么办呢？划为城市以后地价上涨你是受益者，基础设施要用地，你拿出两亩来吧，无偿的；地有了，要修路，政府不会花钱的，那么好，你再拿两亩出来，政府进行拍卖，拍卖得来的钱用作建设。这种城市化的过程，政府没有拿钱，而尽管农民手里的10亩地变成了6亩，但是地价上去了，6亩地的价值也远远超过原来的10亩了。政府和农民都是受益者。”
“多少算是对农民合理的经济补偿？扣除了城市化的成本，各种应交的税费，剩余的那些利益，就是对农民合理的经济补偿，也就土地是市场化的补偿。”
类似思路已经在中国出现：2007年7月，作为北京市在停止经营性项目国有土地使用权协议出让，实行招标、拍卖和挂牌方式之后的第一个范例，大兴区西红门经济适用房项目（瑞海新城）即是借鉴了“市地重划”方式：通过公开拍卖国有土地使用权拍得的约18亿元，扣除了拆迁居民的补偿以外，全部用于区内基础设施的建设。
其结果是，这个项目创造了当时北京市经济适用房价格的最低记录，为2280元/平方米。“虽然在补偿和建设优先考虑的次序上有所不同，但是大的思路还是有了显著的进步，比起地皮炒来炒去，利益争来争去，房价居高不下，结果可以说皆大欢喜。”
中国土地制度变迁
新中国历史上土地制度大的变化有三次：第一次是新中国成立之初，即20世纪40年代末到50年代初进行的土地改革运动；第二次则是在20世纪70年代末到80年代初的“家庭联产承包责任制”。这两次改革都发生在农村，其作用已经被历史证明。
第三次土地制度的调整则是从20世纪80年代中期以后，伴随着中国经济的发展和城市化进程的发展展开的，大致可划分为三个阶段。第一个阶段，1986年6月，《土地管理法》正式颁布；8月，从属于国务院，统领全国土地和城乡地政的国家机构—国家土地管理局—挂牌成立。第二个阶段，1998年3月，国家土地管理局、地质矿产部、国家海洋局、国家测绘局共同组建成立国土资源部，包括土地在内的自然资源实现了统一管理；1999年1月，《土地管理法实施条例》与《基本农田保护条例》同时实施。
进入2003年之后，土地管理制度的新举措尤为密集，可以视为第三个阶段：关于清理整顿开发区的数次“通知”贯穿全年，3月《农村土地承包法》实施，12月，国务院总理温家宝在中央经济工作会议上明确提出，将对国土资源实行省以下垂直管理，同月，中共中央将修改土地征用办法纳入修宪建议之中，《土地管理法》再次修订的步骤也已经展开。
2003年年底，在与中国人民大学土地管理系教师的一次谈话中，国土资源部副部长李元说，中国的土地资源进入市场的距离还“非常远”，土地管理制度与现实需要的差距还“很大”。他认为，中国“基本建立一套相对完善的土地制度”还需要等到2015年。
