叙利亚库尔德武装 动武叙利亚的美国难题



     9月4日,美国国会参议院外交关系委员会通过决议案,授权总统奥巴马对叙利亚采取军事行动。

  自从8月21日,叙利亚化武危机爆发以来,美国白宫、国务院相继将化武责任归咎于巴沙尔政府。8月31日,奥巴马发表公开讲话,表示将“考虑军事干预”,并称“干预与否将提交国会请求授权”。如今,奥巴马算是如愿以偿。在美国,总统若想出兵海外,须得要找个好“借口”通过国会批准,当然,没有借口也有办法绕过国会的程序参战。

  参战需要好“借口”

  按照1787年美国宪法,国会是唯一有权宣战的机构,但建国至今,美国正式经过宣战程序的战争仅5场(1812年美英战争,1846年美墨战争,1898年美西战争,一战,二战),其中美墨、美西还是先打后补宣战。

  由于总统是武装部队总司令,且可根据宪法“保障美国国民生命自由”的条款行使紧急用兵权,只要总统认为需要,完全可以通过各种手法堂而皇之地绕开国会宣战程序,如朝鲜战争和军事干预利比亚是以“履行联合国决议”的名义参战(也就是说这不是开战而是“尽国际义务”,既然不是开战自然无须国会干预),武装干预巴拿马是以“反毒”名义开打(是“抓刑事犯”不是开战),在也门和索马里用兵,则是以“反恐”名义动武(不是针对具体国家当然不算开战)。

 叙利亚库尔德武装 动武叙利亚的美国难题
  当然,国会也一直设法控制总统的开战特权。1973年国会通过《战争权力法案》,规定“总统原则上须经国会授权方得对外动武”。

  但该法案留下了几个尾巴:首先,法案规定“紧急情况”例外,美国上世纪80年代几次对利比亚动武,就援引了这一条(尽管现在看来并不“紧急”)——通知国会后60~90天内无授权,期间总统认为有必要动武。当然,“尾巴”本身也有“尾巴”——“总统在动武前应尽可能通知国会”,不过既然不是义务,通知与否,通知到怎样程度,就完全看总统怎么想了。

  1973年后的历次用武,多数根本“无证驾驶”,自始至终未经国会授权,有些则含糊授权(如2001年“9·11”后的“2001年第23号联合决议案”授权总统“使用所有必要和适当手段打击计划、指使、庇护、参与恐怖袭击事件的国家、组织、个人”,就或明白、或含糊地成为此后十多年里无数次对外用武的“护身符”),还有些则是“先打后补票”(如理论上海湾战争是经过国会授权的,可海湾战争1990年8月2日开始,美国82空降师8月7日就出动,对伊拉克的空袭1991年1月17日全面展开,而布什提交授权申请却是在1月18日,国会走完授权程序已是1月21日的事了)。

  奥巴马的态度

  奥巴马再三强调,自己对叙利亚的武装干预是“有限的”:不以推翻巴沙尔当局为目的、不出动地面部队、时间和规模可控,这和其在出兵利比亚时的口径如出一辙,但后者并未诉诸国会而前者却诉诸了。

  不仅如此,从战后历次对外用兵可知,美国总统寻求国会授权(哪怕授权前已开始动手或大规模备战)的都是规模大、耗时长,且舆论一边倒支持、国际社会态度明确的战事,倘国际社会态度暧昧、国内民调支持率低,则往往选择绕过国会以免难堪。

  但此次不仅自称干预规模有限,且国际社会响应动武者寥寥,国内动武民调支持率一直徘徊在10%左右,国会也是两党各占一院的对峙状态,此时提交国会申请动武授权,岂不是自讨苦吃?

  从8月30日奥巴马那番讲话中可知,奥巴马对军事干预的态度,是犹豫的,因为对他而言,打与不打都要蒙受巨大政治风险:不承认巴沙尔“化武罪责”,则自己任期内最大自主外交成果——推动“阿拉伯之春”就会丧失“政治正确”,而一旦认定,不动手就等于自食其言,坐实了“猴皮筋红线”的讥讽,有成为政治失信的弱势总统风险;真的动手,问题同样很大,民调不支持(路透社早先民调显示,即便有证据证明巴沙尔当局真的使用化武,也有多达60%的美国人反对军事干预,而无条件支持军事干预的比例还不到10%)。

  当年伊拉克战争导火索——“萨达姆有化武”的不实指控,导致美国陷入代价高昂、旷日持久的伊拉克泥淖,美国人对此记忆犹新,当然不愿意重蹈覆辙。不仅如此,叙利亚内战打了两年多,“圣战者”等宗教极端势力在叙反对派军事力量中的分量、比例,他们一旦得势后的前景,美国社会已开始普遍警觉,奥巴马当然也不会不考虑,毕竟类似扶持“基地”和萨达姆导致反啮自伤的前鉴,也并非很遥远的事。

  既然打或不打的决心都难下,责任都不好担,那么索性把这个决心和责任(或干脆说难题)转嫁给国会:打是你们要打的,打错了是你们的责任;不打也是你们不要打的,将来有人批评“该打没打”,那也不能怪我。

  出兵是场政治博弈

  9月4日,美国参议院外交委员会以10∶7通过决议,同意对叙动武授权。这意味着请求授权决议可以递交参众两院讨论和表决。参院外委会共17席,其中民主党9席,共和党8席,最终投票支持授权的,7票来自民主党,3票来自共和党(其中有在动武问题上远比奥巴马激进的麦凯恩)。事实上,由于参院外围会的党派力量对比,这个授权的获得早在预料中。

  接下来的程序是参院和众院讨论、参院投票、众院投票。两院恢复办公是9月9日,原则上参院当天就可举行投票,而众院则要等参院投票表决后才能投票(当然理论上这些都可在一天内完成)。也就是说,9月9日前美国不可能对叙利亚动武——这并非奥巴马无权或无法这样做,而是因为他一周前刚主动把球踢给国会,倘在如此短时间内反悔,政治后果不堪设想。

  参院的党派构成是民主党占优,总共100席中民主党51席,亲民主党的独立人士2席,共和党47席,且其中还有多名类似麦凯恩这样的共和党议员,一般认为,通过授权法案问题不大。

  众院共435席,其中共和党242席,民主党193席,共和党占较大优势。由于本届府院矛盾较大,众院党派分野严重,因党派之争导致国会预算案屡屡搁浅的事例早已不胜枚举,授权法案能否在众院通过,完全看共和党议会党团的通盘考量——是效仿阻击预算案故事,通过给授权使绊子让奥巴马难堪,还是索性依样画葫芦,大开绿灯,把“战与不战”这个大难题踢回给奥巴马。

  如前所述,即便国会不授权,奥巴马想打还是可以打;同样,即便国会授权,他不想打照样可以不打。

  当然,国会还是可以通过控制军事预算来制约总统的用兵,但倘用兵规模不大,时间不长,这一招也就未必好使了。

  

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