爱华网在土地问题上的两次修法，都承认了正在推动的现实，并最终用法律保障了这种处置和转让的有效性
文 | 孟晓苏
改革，是一个不断试错的过程。30年前最早启动的农村联产承包责任制改革，首先是以农民的“群体性违法”表现出来的，再变成红头文件，红头文件也违法，最后再把法律改掉。事实上，直到全国人大1993年修改宪法，才确认了“农村中的家庭联产承包为主的责任制”的地位，并将“人民公社”取消。
1983年5月份，我来到国务院工作，任万里同志的秘书。记得从1982年到1986年，中央连续五年下发关于农村工作的“1号文件”，内容从肯定承包制到不断完善农村改革。在我印象里，每年的文件都是针对农村改革中出现的生动活泼的局面，新鲜的要求、新鲜的事物，然后把它总结后推而广之。
从文件中我们看到，当时农民的改革、农村的改革实践推进到什么程度，中央的政策就跟到什么程度。这种理论和实践的紧密结合，这种改革指导思想的精准，在后来的许多年里影响着我的思考与实践。
关于城市土地制度，在上世纪80年代也有一个重要变革，即城市土地使用权的依法转让，而以前这是被禁止的。因为从上世纪80年代开始，人们发现由于外资企业的进入，原来把土地行政划拨给企业的做法，变得不太合适。过去办企业，无非就是国有、公有，向国家要地，国家划拨给你。如今对外资敞开大门，总不能让外资也白用我们的土地吧。所以，从1986年在深圳开始搞土地拍卖，有偿使用。我1987年到上海，当时江泽民是上海市市长，他跟万里同志报告说，是外资企业首先提醒他们，“你们为什么不拿土地入股呀？”他们才醒悟，土地是有价值的，可以转让。
“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，这一条在1988年的宪法修正案中得到体现。城市土地的所有权和使用权分开了。人们从此意识到，土地使用是有成本的。
在城市和农村土地问题上的这两次修法，都承认了正在推动的现实，并用法律保障了这种处置和转让的有效性。
现在我们看到，城市化发展、农民进城是中国的大势所趋。发展经济要占用耕地，中国7年时间已吃掉了1亿亩耕地，从19．3亿亩变成18．3亿亩。为了保障中国粮食安全，温总理强调说必须守住18亿亩的红线。但另一方面，农民进城也带来了宅基地的闲置。
“小产权房”是农民想到的一个解决宅基地闲置的办法。然而，农民用自己原有的土地获得一些产出，却还得不到法律承认。实践本身已经提出了问题，怎么办？需要我们一定要用更大的智慧去解决。我觉得和当年搞农村承包制时面临的极大政治风险相比，现在解决这个问题，倒不需要那么大勇气了。
现有的土地管理法规定，土地不经国家征用，不能投资建设；任何单位或个人要投资建设必须使用国有土地。国有土地包括国家原有的土地和国家从农民手里征用的土地。这一法律规定，当时的目的是限制人们过分占用耕地，有一定积极作用。但它与宪法规定的范围是不一致的。
宪法就规定了实行两种土地制度：一种是国家拥有的城市土地，再一个是农民集体拥有的土地，即有两个土地所有者主体，因此不能用政府的行政管理行为，去限制另一方土地所有者的土地出让权。当然涉及到18亿亩耕地，是不是允许农民进行所有权转让，这个可以再说。但是城里人要去农村务农行不行？应该支持。农村1.85亿亩宅基地这一块，如果农民进了城，就应该可以有偿转让其使用权。农民进了城，土地也要“进城”。这就是我主张的，把农民的村庄占地折算成一种建设用地凭证，让农民全家带着“地票”进城。
