爱华网系列专题：轮胎特保案
？中美轮胎特保案，奥巴马最终选择了35%的惩罚性关税，而不是市场预测的10%的象征性处罚。针对中国轮胎特保案的高额惩罚性关税，到底奥巴马和其幕僚们做了怎样的沙盘推演？
？奥巴马政府拿中国轮胎“出气”，是为国内利益集团纾困，还是为缓解国内医改压力而声东击西？
？中国有组织、有战略、有目的的“反击”，是为了对抗，还是为了更好的对话？
？从轮胎到汽车到肉鸡，中美两国政府一来一往仅仅是在演出“漫天开价与就地还钱”吗？
以上问题的答案请在本期专题中寻找
代号“中国特保行动”
编者的话
“9·11”纪念日，美国总统奥巴马做出了一项重大裁决，批准对中国输美轮胎实施特保条例。很快中国商务部明确表态，依照中国法律和世贸组织规则，对原产于美国的部分进口汽车产品和肉鸡产品启动反倾销和反补贴立案审查程序，即外界所称的“双反”。有人说，中美贸易争端导火线已经点燃；有人说，这是国际贸易保护主义抬头的标志，而围绕“特保案”我们看到的是错综复杂的利益关系。当经贸问题从属于政治利益，中美“特保案”只是其中的牺牲品而已。
紧急出击
中国必须说“不”
“今天的中国已经不是20年前的中国，今天的中国有工具、有信心、有能力、有勇气面对并解决来自国际社会的不公平的贸易问题。”接受记者采访前，小耘律师事务所北京办公室主任合伙人张毅律师显然早有准备。
华盛顿时间9月11日美国总统奥巴马签署“对中国输美轮胎产品采取特保措施”的命令。不久，北京时间9月13日，中国商务部宣布，对原产于美国的部分进口汽车产品和肉鸡产品启动反倾销和反补贴立案审查程序。 虽然很多企业和个人认为商务部的这一举措简直称得上恰到好处，因为汽车和肉鸡产业，一个牵系着美国财政（通用汽车2009年6月份破产重组后，美国财政aihuau.com部持有通用72.5％的股份），一个关联着美国在多哈回合谈判中最不肯放手的农业产业，但在张毅律师看来，商务部的举措更多地体现了中国在应对国际贸易争端时越来越成熟的水平与技巧。 “这是一起没有立案即被公示的案件（按照既有惯例，两反案件只有在正式立案之后才会被公开，立案前的审查程序一般是保密的）。没有立案，就不会有执行，也就根本算不上是贸易报复。这体现了中国在G20伦敦峰会之后，以及匹比堡会议之前，一直在严格履行抵制贸易保护主义的承诺，也避免了美国陷中国于贸易战始作俑者的陷阱。”恶劣的“示范”效应 根据美国贸易代表办公室（USTR）网站发布信息显示，美国政府宣布对中国输美轮胎产品采取特保措施，即在未来三年内分别对中国输美轮胎征收35%、30%和25%的从价特别关税。根据美法律程序，该特保措施将于奥巴马总统发布命令之日起15日内生效，即9月26日生效。 “这是中国加入WTO以来，来自发达经济体的第一起被正式通过的特保措施。按照WTO的一致性原则，成员方任何一方通过调查对另一方某行业采取的特保措施，其他所有成员方均可以对该方直接援引使用，且无须另行调查。这恰恰是轮胎特保案的威胁所在，也是我们目前最担心的问题。” 杭州中策法务部经理许友名告诉记者，许友名曾作为企业代表参加在华盛顿举行的听证会，对特保案的前前后后有着深刻的体会。 “这里有两点需要特别注意，首先，发达国家提起的特保不同于发展中国家，前者的引领性特别强，很可能会引发一连串反应。其次，特保从调查到通过的时间本来就很短，只有6个月，如果其他国家也直接援引，那么中国企业将面临严峻的世界经贸格局。”张毅说。 事实上，就在2009年4月美国对中国轮胎产业提起特保调查后不久，印度、巴西都先后针对中国轮胎企业提起了相应的特保调查，而巴西则在9月8日已经进入仲裁期。“轮胎特保案已不再仅仅是中美经贸关系的风向标，它正在逐渐渗透进世界贸易格局，产生微妙却牵动深远的变化。”张毅评价说。 许友名的说法更为直接，“如果特保措施不能被及时制止，后果将不堪设想。”虽然许友名所在的中策，早在2009年5月份就已经有意识地调整了产品结构、优化了销售网络，而中策董事长沈金荣在9月12日上午公司开的中层干部会议上即宣布“特保案对企业不会造成太大影响，并做出‘不裁员、不减薪’的承诺”，然而，他们似乎没有能力去左右未来会发生什么。 不仅如此，“特保”阴影同时还在向其他行业转移，据《美国贸易内情》9月2日报道，受轮胎特保案影响，美国纺织团体和各大纺织工人工会正在密切沟通，研究对中国进口服装提起421特保调查的可能性。而来自中国纺织商会的人士也私下向记者表达对纺织业特保的担忧。 目前，在许友名看来，最有效地缓解局势的方法就是奥巴马自己能够改变抉择，“我们特别注意到在奥巴马签署的命令文件中，有这样一段话：‘美方将在措施实施6个月后就其对中美双方经济和就业的影响进行评估。’这留下了一种可能，即6个月后奥巴马可能会改变态度。毕竟特保对美国的伤害同样巨大。” 让许友名产生这种想法的根源是因为美国历史曾有同样的先例，在布什政府时期，就曾经有一项被总统签署过的特保措施在3个月后撤销。但是，金融危机之后执政的奥巴马，面临的局势已今非昔比，由于饱受失业率屡创新高的痛苦，这位美国历史上诞生的第一位黑人领袖不得不祭出平衡术以安抚民心，一方面宣称要重振制造业，另一方面强调要利用“贸易条款”来保护本国的产品。说“不”的技术与艺术 “这意味着简单的抗议和气愤不会产生任何效果，尽管事实上存在着诸多的不公平，而我们的橡胶工业企业也集体致信奥巴马进行了抗议，但坦率来说，我们不可能期待借助这种方式就能轻易改变奥巴马的态度。相反，在抗议与气愤之余，我们更须谨慎地面对当前的世界经济格局，进行有战略、有组织、有目标的行动设计。”一位不愿透露姓名的业内人士分析说。 在目前的局势下，中国必须有所动作，但动作不能太小，也不能太过。太小不足以刺激美国，而太过不但会适得其反，也会给美方以中国掀起贸易战的口舌。更重要的是，中美作为贸易大国，任何来自贸易限制的策略会是一把双刃剑，这是双方都不愿看到的。 张毅就告诉《中国经营报》记者，“针对美国汽车和肉鸡的双反调查申请早在五前就有企业提出，只是由于涉及敏感产品，中国一直没有启动调查程序。轮胎特保案是一个契机，也恰当地表明了中国政府的态度。这种态度其实是一种威慑，最终立不立案，实不实施，就可以看美国政府下一步的举措。” 而反击的目的是为了更好地进行对话。9月14日，中国政府正式就美国限制中国轮胎进口的特殊保障措施启动了世贸组织争端解决程序，提出在世贸组织争端机制框架内的磋商要求。在中国常驻世贸组织代表团的一项声明中，中方在指出美方“违背世贸组织规则，滥用贸易救济措施”的错误做法的同时，强调中美要“共克时艰，推动全球经济尽快复苏”。 “这既体现了中国尊重游戏规则，又履行国际义务的妥善做法，也标志着中国开始把WTO的争端解决机制作为常规武器加以使用。”张毅说。 同时，在政府行动之外，来自中国已经逐渐形成的智囊阶层的建议也不容忽视，在商务部供职的梅新育就在其博文《贸易报复的选择与定位》中表示：“尽管在实践中贸易报复通常奉行等额原则，但这项原则有进一步讨论分析的余地。贸易报复的关键在于令对方感到损害令其得不偿失，更好地达成警戒作用，根据让挑起争端国家受影响就业人数相等的原则选择制定报复清单，应该效果更好。” 而来自必华咨询的商务发展总监Tracy也告诉记者，“在轮胎特保案中，我们看到了部分数据（10万中国产业工人，美国5000岗位之类），但忽略了比如72000封来自美国钢铁工人工会的‘信访’的政治效应。我们的企业和社会，出于自身社会阅历的缺乏，不太能理解这个民主机制的力量与逻辑，因此也没人去报道和阐释这样的数字。”
中心词解释
特保
“特保”是“特定产品过渡性保障机制”和“特殊保障措施”的简称。翻开《中华人民共和国加入WTO议定书》，第16条赫然在目：中国产品在出口有关WTO成员方时，如果数量增加幅度过大，以至于对这些成员的相关产业造成“严重损害”或构成“严重损害威胁”时，那么这些WTO成员可单独针对中国产品采取保障措施。“特保”实施的期限为2001年12月11日至2013年12月11日。
后续看点
3种途径与5个时间点
持续半年之久，中方付出巨大投入与精力的轮胎特保案，因为奥巴马总统的一纸命令，不得不面对一个令人沮丧的结果。在沮丧与不甘之余，我们是否还有机会重挽不利战局呢？继续跟踪该案，以下3种途径和5个时间点值得关注。
3种途径
按照美国的司法程序及WTO的贸易体系，中方目前有三种途径可以继续“反特保”：途径一 借助有效沟通，让奥巴马废除特保措施。美国法律规定，总统有绝对权力在特保执行6个月后废除这一措施。同时，在奥巴马签署的总统令，你可以明确地看到这样一条规定，即美方将在措施实施6个月后就其对中美双方经济和就业的影响进行评估。这就意味着评估之后存在撤销的可能。
途径二 中国政府可以启动WTO下的争端解决程序，根据该程序，第一将在争端解决框架下提出磋商请求。目前中国常驻世贸组织代表团已经发表声明启动这一程序，要求与美方磋商。如果磋商无果，中方有权采取第二步行动，即向世贸组织提出申诉，要求成立专家组就美方措施展开调查并进行裁决。申诉结果如对美方不利，美方还可以提起上诉。
途径三 中国企业向美国国际贸易法院上诉。尽管在许友名看来，上诉的成功几率不大，然而这不失为成为一项有效手段。来自中国商务部公平贸易局的消息显示，近期中国企业积极利用国外司法审查机制挑战其贸易救济调查机关的争议性做法，取得了较好的成效。
5个时间点
第1个时间点 与奥巴马废除特保措施的途径相呼应，即特保措施正式实施日9月26日后的6个月。即2010年3月26日将成为案件的敏感日期。
第2~4个时间点 与WTO下的争端解决程序相呼应。第2个时间点在中国提出申请的60天内，即从9月14日中国提出磋商请求算起，到11月13日。在这期间，可以关注中美之间是否能够达成磋商协议。如果不能协议，中国很可能会提起申诉，按照WTO的程序规定，从申诉到裁决时间为两年，这是第3个时间点。如果裁决结果不利，美方上诉到获得裁决为1年，这是第4个时间点。需要注意的是，如果走完全部程序，加起来3年的时间正好与特保措施的3年相当。第5个时间点 就是中方利用美国的司法审查机制向美国国际贸易法院提起诉讼。一旦提起诉讼，意义将极为深远。
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“特保案”受害者调查
出口最多减少10亿美元，10万个岗位受威胁，供应量多出8.4%以及潜在产业转移
中方的主被动操练
本报记者 余跃
“太突然了！”2009年9月16日，下午4点，还没从繁忙会务中回过神来的沈伟家在接受《中国经营报》记者采访时苦笑，“这几天全公司一直在开会商讨对策，但目前还是没什么头绪。”作为国内最大轮胎制造商之一的佳通轮胎执行董事，他感到了危机的急迫性。
10天后（2009年9月26日），美国政府将正式执行总统奥巴马的决意，对从中国进口的所有小轿车和轻型卡车轮胎实施为期三年的惩罚性关税。 实际上，危机正笼罩着整个中国轮胎业，对于未来，国内多数轮胎制造商心里都没谱——如果没有足够多的应对措施，将意味着超过10亿美元的对美轮胎出口金额“凭空蒸发”。危机蔓延时
2009年4月底，沈伟家像往常一样参加中国橡胶工业协会组织的一次行业会议。但让他没料到的是，这次会议却是一场危机的开端。
在这次会议上，轮胎协会的人告诉众商家，早在4月20日，美国钢铁工人联合会（USW）在其官方网站上公布，其已经向美国国际贸易委员会(ITC)申请，对中国产轮胎实施配额限制（从每年进口4600万条减少到2500万条）。 USW给出的理由的是，中国轮胎产品进口的大量增加，造成美国轮胎产业的混乱。“当时与会的企业代表都觉得不可思议。”沈伟家回忆，大家都觉得这是轮胎行业的事儿，缘何USW会提出“配额限制”的条款。但其后，多数中国轮胎制造商们还是配合着轮胎协会收集出口金额等统计数据以向ITC“说明情况”。 然而，ITC并没有给国内轮胎制造商更多的“解释”机会。6月初，由商务部公平贸易局、中国橡胶工业协会、相关轮胎企业的有关人士组成的中方代表团前往印度首都新德里参加听证会。“佳通轮胎当时也派了两名员工一同前往，但在此次的听证会上，中方人员连说话的机会都没有。”沈伟家表示。 此后，事态朝着更为严重的方向发展。6月29日，ITC通过调查后，向奥巴马提出对中国产轮胎实施“特别保障措施”的建议，已经由“配额限制”加重到“在今后1～3年内对中国产轮胎加征55%、45%和35%不等的关税”。 在此情况下，8月21日，中方代表团再度前往听证会。“与第一次不同的是，在此次听证会上，美方也出现了部分反对的声音，中方在美国国际贸易委员会的帮助下，也在此次会议上作出了不少努力。”沈伟家说。 然而，到了9月11日，白宫依旧决定对中国轮胎实施为期三年的惩罚性关税（第一年为35%，第二年为30%，第三年为25%），只不降低了相应的惩罚力度。轮胎“悲情日”
消息传到中国，A股市场上轮胎股全线崩溃。
2009年9月14日，几乎可以被定义为国内橡胶股的“悲情日”。沈伟家也眼睁睁地看着自己的上市公司S佳通（600182.SH）股价以跌停收盘，而同一天，青岛双星（000599.SZ）也惨跌6.14%，黔轮胎A（000589.SZ）跌6.68%。 与资本市场上的损失相比，更让沈伟家担忧的是公司可能失去对美出口的“真金白银”。“佳通每年出口美国约700万条轮胎，总金额约为2亿～3亿美元。”沈伟家表示，美国是佳通出口产品的重要市场之一，2008 年销往美国的乘用车及轻卡轮胎约占其全年销售收入的1/4，“这是美国政府的决定，企业也只能接受。” 国内其他轮胎制造商也无一幸免。 2009年1～8月份，青岛双星对美出口利润约168万元，约占同期利润总额的1%。“公司之前出口美国的关税税率是4%左右，如果增长到35%的话，每年将损失约6000万元人民币。”青岛双星一位内部人士透露。 “如果从9月26日起（35%惩罚性关税）开始执行的话，公司很可能就放弃（出口美国）这一块市场。”贵州轮胎股份有限公司董事会一位高层在接受《中国经营报》记者采访时表示，对于目前的损失，公司还没有一个准确的估算。但据其公告称，2009年1～7月，公司出口美国涉案轮胎12万条，销售额571万美元，占公司同期营业总收入的1.56%。 “自8月份开始，美国客户就已经陆续停止订单了。”山东时风巨兴轮胎有限责任公司负责美洲市场的一位人士表示，截至9月初，公司的6家美国客户的订单已经全部停止，涉及的金额共计约为30万美元。据其介绍，对美国市场的出口量约占公司出口总量的5%。 除此之外，此前在中国设厂生产的日韩等外资品牌轮胎，也在计划将其在中国的产能转移至日韩本土生产。另外一家韩国轮胎制造商锦湖轮胎也表示，计划以韩国和越南工厂生产的产品替代三处中国工厂生产的370万套轮胎。 根据权威统计数据显示，2008年中国对美国轮胎出口金额约22亿美元，如果削减输美轮胎半数产量，就意味我国会出现12% 的剩余轮胎产能。根据中国橡胶工业协会的初步估计，此次提高关税很可能导致中国出口最多减少10亿美元。同时，在轮胎制造和相关行业中最多将有10万个就业岗位受到威胁。全面求援中
“对于眼下的危机，企业目前还没想出更好的应对措施。”上述贵州轮胎股份有限公司董事会高层无奈地表示，“只能走一步看一步了。”沈伟家也表示，事发突然，对于国内多数轮胎企业而言，几乎连缓口气的时间都没，更不用说在短时间内找到解决的办法，眼下，美国进口商也已经要求中国轮胎企业停止向美供应。
“目前佳通也在商量减产和裁员的短期措施，但从长久来看，佳通并不想放弃美国市场，依旧需要找到一个更为折中的办法。”沈伟家表示。而正在准备实施同样计划的，还有国内最大的输美轮胎企业之一的广州华南橡胶轮胎有限公司，据了解，如果特保关税实施，华南轮胎将要削减1/3的产能，并不得不裁员1600人。 有分析人士认为，按2008年中国生产5.46亿条轮胎量来看，如果在短期内无法找到新的出口替代市场的话，将意味着中国市场多出8.4%的供应量，而需求又没有相应地增长，这将导致部分较小的轮胎企业倒闭。 鉴于此，2009年9月15日，中国橡胶行业协会向商务部提出了包括“出口退税的税率能由现在的9%恢复到以前的13%～15%、主要原材料进口的关税能由目前的20%多降至5%甚至全免；政府采购也以自主品牌为主”等条款的7点建议。 对此，国家发改委对外经济研究所所长张燕生在接受《中国经营报》记者采访时表示，“美国实行轮胎关税特保的理由是进口剧增，而不是倾销，以质取胜是关键。国家救助在于出口协调，全球公关，但不是普惠的政策。” 除此之外，中国轮胎企业也在通过联合向美国联邦国家贸易法院上诉的途径，寻求更好的解决办法。 “这与中国政府将特保上诉至WTO不同，企业联合上诉将会通过法律途径解决轮胎特保争端。”沈伟家对此也表达了认同的态度，但对于他而言，眼下最紧要的问题是如何缓解佳通轮胎在这场危机中高达3亿美元的出口损失。
全球贸易影响
“核弹”尘烟背后新贸易保护抬头
本报记者 屈丽丽
9月14日，就在美国总统奥巴马就轮胎特保案签署总统令的第三天，伴随着WTO总干事拉米的质疑与无奈，世贸组织开始重启休眠了近14个月的多哈回合谈判。具有讽刺意味的是：在世界各国为了减缓国内低迷经济带来的巨大压力而纷纷祭出贸易武器的时刻，旨在减少贸易壁垒的多哈回合谈判似乎给了参与国摸清对方贸易底牌的机会。
美知名智库凯托学会警告说：“美国对华特保案暗示国际贸易保护主义正在抬头。”这有可能导致“爆炸性的贸易摩擦”，这是一场“核弹式”危机，核弹的尘烟正弥漫、聚集，而在尘烟背后，是美国基于自身利益正在重塑的新的国际贸易格局。 “可以这样说，特保是奥巴马对其总统竞选中提出的‘利用贸易条款保护本国产业’的许诺的一次履行。”小耘律师事务所北京办公室主任、合伙人张毅律师告诉《中国经营报》记者。尽管奥巴马一再声明下不为例，但是，来自美国国内社会的就业压力让这一声明显得有气无力。 9月7日，奥巴马参加美国劳工节（1894年成为美国法定假日）时发表演讲说：“良好的经济状况信赖于我们在全球市场上买卖货物的能力。毫无疑问，这样的政府注定了就要去追寻扩张性的贸易，并不断增加新的贸易协议。就像这个周末，我们启用现有贸易条款中的保护条款，其目的并不是为了自卫性贸易保护主义，而是因为强化贸易条款是保持开放自由贸易体系的一部分。” 在上述执政思想的指导下，9月9日，美国商务部就对华油井管反补贴案做出初裁，裁定中国涉案企业获得10.9%至30.6%不等的补贴幅度。与此同时，美国商务部还在进行一项对华油井管的反补贴调查，相关决定将在11月份做出。 事实上，反倾销、反补贴以及337调查等现有的贸易条款正在成为美国的贸易武器。8月27日，美国国际贸易委员会（ITC）发起涉及中国产品的闪存存储介质337调查，并指定深圳亿格瑞、飞索、阿尔派、友讯、群辉旗下的12家公司作为强制应诉企业，成为今年以来美发起的第3宗涉及中国产品的337调查。 “到目前为止，美国今年对华发起的贸易纠纷案件已经超过了去年一年的总和。”张毅说。 不仅如此，美国正在频频增加新的旨在限制他国的贸易条款或措施，由于中美互为第二大的贸易伙伴关系国，中国正在成为这一贸易环境下的最大受害者。 以《雷斯法案修正案》为例，该法案于2008年5月22日起生效。根据该修正案，对美出口植物及相关植物制品等货物时需申报进口货物中包含的所有植物的学名、数量和来源地，违反上述申报可能面临罚款、没收产品甚至监禁的行政或刑事处罚。该法案修正案对进口木制品的第三阶段申报要求将于2009年10月1日开始实施，该申报涉及产品属于我国对美出口的主要产品类别，将可能对我国木制品对美出口造成较大影响。 与此同时，美国在技术出口管制中专门增加了“中国规则”条款，旨在限制美国高科技技术的对华出口，同时也限制了中国在该领域的贸易商的发展机会。而6月22日美国证监会出台的新规则，对带有“欺诈”嫌疑的金融衍生品在美国国内的销售进行严格限制，而对美国国外却继续采取放任态度。 现在，美国国会参议院正在提出的《2009年外国制造商法律责任法案》拟要求国外制造商在美设立注册机构，以便在进口缺陷产品对美消费者造成损害时，能够将外国制造商纳入美国法院管辖，避免原来仅由美国进口商承担责任而外国制造商因法院管辖问题而逃避相关责任的情况。 “由于中国对美出口产品中消费品所占比重较大，该法案将对中国输美产品产生较大影响。”中国商务部公平贸易局一位内部人士评价说。 同时值得一提的是美国的司法制度，尽管按照美国法律规定，对于贸易救济调查机关的争议性做法可以提交司法审查机关，有人已经提出中国的轮胎特保案也可以提交美国的贸易法院，以获得公平裁决。但是，且不说诉讼的耗时耗力及成功的几率，即使成功，诉讼也会拖上几年，三年之后，美国的特保关税已实施完毕，除了还中国一个清白之外，三年的损失已无从弥补。 “其实，如果仔细分析，你就会发现，美国正在金融危机引发的经济混沌中摸索一套新的国际贸易格局，在这套新的贸易格局中，美国将更为直接地追求现实利益，而危机成了它提出各种贸易保护措施的遮羞布。”张毅如是认为。
