爱华网一、财政平衡的含义
财政收支矛盾是财政分配的基本矛盾。任何国家在任何经济发展阶段的财政都面临财政收支总量关系的处理问题。如果一个国家在一定时期（通常为一年）财政收支大致相等，我们就说这个国家的财政是平衡的。 在判定一个国家或一级政府的财政是否平衡的时候，通常不把债务收入统计在收入范围之内，与此对应，也不把债务的还本支出统计在支出范围之内。按照这种统计口径，财政实现平衡是相对的（正是从这个意义上我们把财政收支大致相等视作财政实现了平衡），财政不平衡是绝对的。因为一个国家在一个财政年度内让财政收入和支出一分不差几乎是不可能的，通常总会有一定数量的盈余或赤字。但是，如果把债务收入视作正常收入，把盈余也视作支出，那么财政收支平衡就是绝对的，不平衡就是相对的。这种财政收支平衡关系绝对性和相对性之间的转化，表明财政收支平衡还是不平衡的区分是相对的。因此，考察财政平衡问题必须选择收支的统计口径。本书采用第一种统计口径。如何理解财政平衡，可以从以下几个方面来分析： （一）从周期平衡的角度来理解财政平衡 财政周期平衡是指财政收支在一个经济周期内由经济繁荣时的盈余来抵补经济衰退时的赤字，从而在一个经济周期内实现收支平衡。之所以把财政平衡理解为周期平衡，理由如下： 经济运行的非均衡性表明实现财政收支周期平衡具有必要性。社会总供求的均衡是实现经济持续、稳定增长的前提条件。而在市场机制的自发作用下，社会总供求的失衡是经常的现象。为了实现社会总供求的均衡，客观上需要通过财政收支差额来调节供求总量。由于经济波动的周期通常超过一年，因而财政收支平衡的实现也只能是长期的。如果我们仍然强调财政收支的年度平衡，则不但不能熨平经济波动，而且可能加大经济波动的幅度。 实现财政收支的周期平衡也具有可能性。这种可能性表现在两个方面。第一，财政分配的国家主体性表明其是一特殊的分配范畴，其收入的筹集和支出的安排必然要体现政府的意志，执行国家的宏观经济政策。由于保持经济的稳定增长是政府的职能目标之一，因而以政府为主体的财政分配不可能选择年度平衡，而只能是在发挥财政调节作用的过程中实现财政收支的周期平衡。第二，经济波动往往表现为经济过热和经济衰退的交替，因而事实上存在由经济过热时的财政盈余来抵补经济衰退时的财政赤字，从而实现周期平衡的可能性。 （二）从动态平衡的角度来理解财政平衡 财政是政府促进经济发展的重要手段，在经济发展早期财政为促进经济发展而产生的赤字通过经济发展进入中期和成熟期后的盈余来弥补，就可以实现财政收支的动态平衡。之所以要从动态平衡的角度来理解财政平衡，理由如下： 财政收支的动态平衡有理论依据。第一，经济发展阶段论是实现财政收支动态平衡的理论依据。马斯格雷夫和罗斯托认为，在经济发展的早期阶段，政府投资在社会总投资中占有较高的比重。公共部门要为经济发展提供社会基础设施以及其他用于人力资本的投资等。这些投资对于处于经济发展早期阶段的国家步入“起飞”，以至于进入发展的中期阶段是必不可少的。在发展的中期阶段，政府投资还应继续进行，但这时的政府投资只是对私人投资的补充。他们二人是用经济发展阶段论来解释公共支出增长的原因。但是，如果我们也考察一下经济发展的不同阶段对财政收支的影响，则不难得出财政收支应保持动态平衡的结论。因为经济发展的早期，财政收入量较少，而财政却必须安排相当数量的投资，因而财政收不抵支是必然的。而在经济发展进入中期阶段以后，私人经济得到了发展，政府投资支出压力减小，尽管支出总量仍呈扩张趋势，但收入增长速度会更快，财政收支相抵会有盈余，因而经济发展早期阶段的赤字可由经济发展步入中期阶段以后的盈余来弥补。这就实现了财政收支的动态平衡。显然，财政收支要实现动态平衡是基于财政是促进经济发展的手段这一认识前提。 贫穷的恶性循环理论也是财政收支要实现动态平衡的理论依据。在发展经济学和经济增长理论中，资本形成被认为是经济发展或增长的重要因素。因为它是扩大再生产和提高劳动效率的手段。在发展中国家，贫穷既是这些国家资本形成率低下的原因，也是其结果。此谓“贫穷的恶性循环”。要打破这种恶性循环，单纯依靠市场机制的作用需要漫长的发展历程。在历史上，发达国家在开始发展时，靠的是血腥的资本原始积累来摆脱这种恶性循环的。对于今天的发展中国家，虽然许多经济学家提出了不同的思路，但归结为一点就是要靠政府干预的力量来加速资本的形成，即经济发展需要政府的“第一推动力”。这样，一定数量的财政赤字和债务积累都难以避免。但在经济发展进入中期及成熟阶段后，随着财政收入的增加，政府可逐步清偿债务，从而实现财政收支的动态平衡。 实现财政收支的动态平衡在我国也具有实践基础。我国“放权让利”的渐进式改革思路，一方面使财政收入占国民收入的比重下降，另一方面，也使财政支出压力加大，于是财政连年出现赤字且赤字额呈加大趋势，这表明我国财政为改革的起步和走向深入做出了极大贡献，承担了相当的改革成本。而改革的成功所带来的经济快速增长和收入的增加，最终会使财政收入增加而支出压力相对减小，由此而形成的结余可以偿还累积的债务，从而实现财政收支的动态平衡。 （三）从整体平衡的角度来理解财政平衡 财政收支的整体平衡是指全部的财政收入与全部的财政支出在数量上大致相等，而不是部分财政收支的大致相等。之所以要从整体平衡的角度来理解财政平衡，理由如下； 一是财政机体自身的要求。财政收支需保持周期平衡起因于财政是实现经济稳定的手段，财政收支需保持动态平衡起因于财政是促进经济增长的手段，而财政收支需保持整体平衡则是起因于财政作为一分配范畴自身所固有的规定性。财政分配是一个完整的体系，其收入的筹集和支出的安排之间平衡与否，显然应从整体的角度来考察，如果收入和支出的核算范围可以任意调整，则考察财政收支是否平衡就丧失了一个起码的标准。 二是预算完整性原则的要求。预算的完整性原则要求一切财政收支要反映在预算中，不得打埋伏、造假帐，预算之外另列预算。财政收支和预算收支反映的内容应是相同的。这意味着财政收支平衡自然应是包含所有预算收支在内的整体平衡。 三是系统论管理方法的要求。系统论是管理工作最基本的方法论之一，财政管理工作也不例外。系统论是通过分析系统的构成要素、功能及其与外部环境的关系来揭示系统的特征及其运行规律的理论。它的一个基本特征是要求管理者必须把管理对象视作一个整体，从整体的角度来研究问题的解决办法。财政收支平衡作为财政管理工作追求的目标，自然也就体现为在财政系统的整体中实现收入要素与支出要素之间的整体平衡。 （四）从综合平衡的角度理解财政平衡 财政平衡是社会总供求平衡的一个组成部分，必须从国民经济综合平衡的角度来研究财政平衡。国民经济综合平衡的目标是社会总供求平衡，相对于社会总供求平衡，财政平衡本身不是目的，而是手段，所以财政收支的综合平衡是指财政收支的安排应该有利于实现经济的综合平衡，而不是仅仅局限于实现财政收支本身的平衡。理由如下： 财政平衡是社会总供求平衡中的一个组成部分，从国民经济整体平衡的角度考察财政平衡是完全必要的。社会总供求能否平衡，取决于居民(家庭)、企业、政府和对外部门需求的总和能否与社会总供给相适应。在市场经济条件下，社会总需求是由各部门的货币收支运动形成的，各部门的需求(包括投资需求和消费需求)都是以货币表示的有支付能力的购买力，而各部门的货币收支从整体上看，居民(家庭)的货币收入大于货币支出，是盈余部门。企业的货币收入通常不能满足货币支出的需要，是短缺部门。对外部门在发展中国家一般表现为国外资金的净流入，也属于短缺部门。而政府财政收支可以是平衡的、也可以是盈余的或短缺的。既然各部门的货币收支并不相等，客观上也就要求在各部门之间调剂货币的余缺，以实现经济的综合平衡。通过上述分析，不难看出，财政收支平衡仅是经济综合平衡中的一个局部平衡。实现了局部平衡，综合平衡未必能实现，而要实现综合平衡，有时需要牺牲局部平衡。局部平衡相对于综合平衡只是手段、而不是目的。实现财政收支的综合平衡实质就是在国民经济综合平衡中实现财政收支平衡。脱离国民经济的综合平衡，将财政孤立出来，即便能实现单独平衡，也只能是一种消极平衡。当然，有时为实现国民经济综合平衡，要付出财政收支失衡的代价，但这是暂时的。从长远看，国民经济综合平衡的实现有利于财政收支平衡的实现，因而从根本上讲二者是一致的。这说明实现财政收支的综合平衡具有必要性。 财政收支是政府的经济行为，是政府进行宏观调控的重要手段，这意味着实现财政收支的综合平衡也完全具有可能性。在市场经济条件下，居民(家庭)、企业和对外部门的经济行为，主要是接受市场的调节。它们的货币收支活动都是为了实现特定的目标。居民要实现效用最大化，企业和对外部门要实现利润最大化。而国民经济的综合平衡虽然从长远看与它们所追求的目标是一致的，但由于思考问题的角度不同、认识能力的局限以及眼前利益和长远利益的矛盾使它们很难按照实现经济综合平衡的目标来调整自己的行为。一句话，国民经济的综合平衡是难以在市场机制的自发作用下实现的。而财政收支作为政府的经济行为，必然要调整自身的收支来实现经济的综合平衡，这是由财政分配主体的特殊性决定的。
二、实现财政收支平衡的具体思路 （一）实现财政收支周期平衡的思路 1．由经济高涨时的财政盈余清偿经济衰退时的债务是实现财政收支周期平衡的必然要求和最佳选择。在市场经济条件下，财政收支的周期平衡不以年度平衡为标准，它不排斥某些年份财政出现赤字，只是要求政府应通过反周期操作来实现周期内的平衡，使经济衰退时产生的债务能够用经济高涨时财政的盈余来偿还。但是，在现实经济生活中，繁荣和萧条持续的时间和达到的程度并不是相等的，因而繁荣阶段的财政盈余与萧条阶段产生的赤字也不可能相等，这就为在一个经济周期内通过以丰补欠实现财政收支平衡设置了障碍。这表明要么放弃实现财政收支周期平衡的目标，要么寻找新的思路。当然，第一种选择显然是不可取的，因为财政收支长期失衡所带来的后果是严重的，这已为理论和实践所证实，所以必须寻找新的思路。 2．保持合理的财政扩张和紧缩力度是实现财政收支周期平衡的次优选择。既然在一个经济周期内通过以丰补欠实现财政收支的长期平衡是不可能的。那么新的思路可有两条：一条是进一步延长实现财政收支长期平衡的时间期限。由一个周期内实现平衡改为几个周期内实现平衡。然而这也是行不通的。因为西方国家的实践表明，即便从几个连续的周期考察，经济衰退时期持续的时间和深度还是超过经济繁荣时期，因而繁荣时的盈余仍然难以清偿衰退时期的债务。另一条思路则是控制财政扩张和紧缩的力度，使财政扩张带来的债务能够由紧缩带来的盈余抵消。这种思路可能会要求财政的扩张措施在经济未达到充分就业的状态时就停止，但这并不是要否定财政的调节作用，而是使财政对经济的调节作用保持一个合理的度。 （二）实现财政收支动态平衡的思路 1．充分发挥财政促进经济增长的作用。之所以要实现财政收支的动态平衡，是因为财政是促进经济增长的手段。因此，要实现财政收支的动态平衡首先需要发挥财政促进经济增长的作用，财政作为政府的经济行为，要对整个社会的资源配置过程、收入分配过程以及宏观经济的运行进行有效调节，实现资源的优化配置、收入的公平分配以及经济的稳定增长。当然，在这一过程中，财政的作用是辅助性的，市场的作用是基础性的，政府不能替代市场，而是要积极纠正市场的失效。 2．保证公债正确的使用方向和提高资金使用效益。在经济发展的早期，私人资本的力量比较薄弱，为了促进经济增长，政府在收入有限的情况下，通过发债为经济发展创造基础性条件是完全必要的。但是债务收入毕竟是需要偿还的。这就要求政府对债务收入的使用首先必须保证正确的使用的方向，强调消费性支出一般不能安排，而应安排投资性支出，但这并不是要求财政去从事竞争性项目投资，单纯去追求盈利，而是要从事私人资本的确没有能力投资而又是社会经济发展所必须的基础性项目投资以及社会基础设施建设。在资金投向合理的条件下，还必须提高资金的使用效益，在保证实现投资目标的条件下，尽可能节约使用资金，努力做到少花钱、多办事、事办好。 3．在经济发展取得一定成绩、经济逐步进入成熟期后，应注意增加收入以清偿早期为促进经济增长而欠下的债务。财政如果能够用公债的投资收益偿债当然是最好的，但由于政府投资的目的本身不是为了盈利，因此单纯用投资收益偿债往往是不够的。这就需要政府通过优化税制、提高税务征管人员的政治业务素质、采用现代化的征管手段以及采用合理的征管模式来增加收入，防止收入的“跑、冒、滴、漏”。此外，政府通过收入负担结构的调整，使那些在经济增长中得益相对较大的经济成分和阶层多缴纳一些收入，不仅是偿债所需要的，也是符合社会所能接受的公平标准的。结合我国的具体国情，当前实现我国财政收支的动态平衡，提高非国有经济的财政贡献率是完全必要的。 （三）实现财政收支的整体平衡的思路 1．合理界定财政收入范围。财政收入是由法律、法规明确规定的政府收入。以此为参照，我国的预算收入和预算外资金收入都属于财政收入。《中华人民共和国预算法》(1994)规定，预算收入是各级政府的收入，用以保证公共部门的日常经费需要和国有资本的投资需要。国务院《关于加强预算外资金管理的决定》（1996）指出，预算外资金是国家机关、事业单位和社会团体为履行、代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规定而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。显然，两者都是满足政府职能实现需要的筹资手段，根据预算的完整性原则都应纳入财政收入的核算范围。当前，实现财政收支的整体平衡，对财政收入而言，主要是解决收入的“缺位”问题，把应该纳入收入体系的收入纳入核算范围。为此，应该把凭借国家政治权力，强制地、固定地、无偿地取得的收入列为税收收入；应该结合“费改税”的实施，调整收入结构，逐步减少各种非税收入，提高税收收入占财政收入的比重，建立以税收为主体的财政收入体系；应该把目前的预算外收入、专项基金收入逐步纳入预算管理，由政府集中掌握。诚然，将各项预算外收入纳入预算管理的同时，也相应要扩大财政支出规模，因而短期内不一定有明显的增收节支作用，但从加强财政资金的管理和监督、提高资金使用效益、理顺分配关系方面看，则无疑起到维护国家预算完整性、有效利用财政资源的功效，从而有助于缓解财政收支矛盾。 2．合理界定财政支出范围。由于市场经济条件下市场在资源配置中起基础性作用，因而凡是市场机制做得了并做得好的事情，政府就不必干预，而市场机制作用不了或作用不好的领域才是政府的职能范围，也就是财政支出的范围。简而言之，市场经济条件下政府安排的财政支出最终都应该是向社会提供公共产品和部分准公共产品。因而合理界定财政支出范围首先需要解决计划经济条件下财政支出的“越位”问题。改革以来，我国财政统收的局面已被打破，但财政统支的局面依然存在。财政支出范围过宽，许多应由市场提供的商品和应由社会负担的支出仍然背在财政身上，这种状况不加改变，必然加大财政支出压力，影响财政收支整体平衡。其次还应解决财政支出的“缺位”问题。在财政大包大揽的支出格局下，有些应由财政安排的支出却没有安排，或虽有安排，但所占比重过低。具体说社会保障支出、支农支出、基础设施建设支出等都需增加。显然，实现财政收支的整体平衡并不是一味地强调增收减支，而是要按照市场经济的要求，合理界定财政收支范围及内容，建立以税收为主体的收入体系来支持以公共财政支出体系，形成财政收支总体对称的合理格局。这样既有利于政府集中财力，统筹安排财政资金，也有利于减轻政府支出压力，缩小收支差额。这不仅是逐步消除财政赤字，实现财政收支整体平衡的客观要求，也是转换财政模式，构建公共财政基本框架的必由之路。 （四）实现财政收支综合平衡的思路 1．将财政收支置于超然地位(即暂不考虑财政收支)，判定社会供求的对比状况，然后对财政收支对比关系相机决策。如果社会总供求平衡，则财政收支宜保持平衡；如果社会总供给大于总需求，则应使财政收小于支，且收支差额等于供求差额除以支出乘数；如果社会总供给小于社会总需求，则使财政收大于支，且收支差额等于供求差额除以税收乘数。财政收支对比关系的这一确定过程也可用经济总量平衡的关系式来表示。在国民经济核算中，C +S+T+M=C+I+G+X。等式左边是代表总供给的收入流量，由消费C、储蓄S、税收T和进口M组成 。等式右边是代表总需求的支出流量，由消费C、储蓄S、税收T和出口X组成，将等式变形可得：G-T=(S-I)十(M-X)。因此，当（S-I）十(M-X)=0时，G=T，财政收支保持平衡。此时，非政府部门(包括对外部门)总体上讲收入流量等于支出流量，因而政府财政部门既无必要为非政府部门提供结余资源，也不可能去使用非政府部门结余的资源，故收支保持平衡。当(S-I)十(M-X)>0时，G>T，财政收支有赤字。此时，非政府部门总体上讲收入流量大于支出流量，非政府部门有结余，需要由政府部门来动用这部分结余资源，即财政支大于收才能保持总量平衡。当（S-I）+（M-X）<0时，G<T，财政收支有盈余。此时，非政府部门（包括对外部门）总体上讲收入流量小于支出流量，需要动用政府部门的资源才能保持总量平衡，故财政收大于支。 2．应分析国民经济综合失衡的原因，并针对不同的成因采用不同的对策。社会总供求失衡的原因很多，可能出自家庭部门、企业部门、对外部门，也可能出自银行信贷部门，还可能是由于财政自身收支失衡所引起。虽然不论哪种原因的失衡，都可通过财政收支来加以调整，但调整的效果会有区别。如果经济综合失衡的原因并不是由于财政收支失衡所引起，那么财政的调整往往就具有暂时性特征，是“治标”的调整，因此若要从根本上解决问题则必须“对症下药”，本着“治病除根”的原则采取专门对策。 3．吸取传统“四平”理论的精华。传统“四平”理论指的是财政收支、信贷收支、外汇收支和物资供求之间的综合平衡，是计划经济体制下的财政综合平衡理论。“四平”理论认为，财政平衡是综合平衡的关键，银行信贷收支平衡是综合平衡的反映，外汇收支平衡是综合平衡的补充，物资供求平衡是综合平衡的基础。但自实行改革开放政策后，由于经济体制的转轨，国民经济状况己发生很大变化，对这一理论需要重新认识和更新。比如，随着统收统支体制的打破，财政收入占GDP的比重急剧下降，再讲财政平衡是综合平衡的关键已难成立；再如，在传统体制下，由于企业自主支配的财力较少，居民货币收入水平和储蓄倾向都较低，因而企业和居民收支在综合平衡中的作用微不足道。但在市场体制下它们已成为重要的宏观经济变量，等等。尽管如此，“四平”理论作为创造性地运用马克思主义的社会再生产原理对我国实践经验的总结，其对当前我国经济实现综合平衡仍有一定的借鉴意义；①以平衡求平衡。财政、信贷、物资、外汇分别保持平衡可实现国民经济综合平衡，并且它们在综合平衡中居于不同的地位。这是传统“四平”理论的基本思想。虽然其也要求财政、信贷、物资、外汇彼此之间要相互协调，但仅是作为不能分别保持平衡的补救措施。而在市场经济条件下，由于经济运行的非均衡性，通常更强调通过财政、信贷、物资、外汇之间的协调来实现综合平衡，但也不能完全忽视其各自保持平衡的重要性。因为财政、信贷、外汇收支中任何一个项目的失衡都可能是总量失衡的原因。在由某一项目失衡而导致总量失衡的条件下，政府将被迫通过另一项目反方向的失衡来调节，说到底，这是一种“拆东墙补西墙”的权宜之计。②抓主要矛盾。财政收支平衡是综合平衡的关键的判断，抓住了计划体制下制约综合平衡的主要矛盾。虽然在市场经济条件下这一结论已不再适用，但抓主要矛盾的思想对实现市场经济条件下的财政收支综合平衡仍然有深刻的指导意义。由于在市场经济运行过程中，各部门的货币收支以及它们之间相互关系的变化都会综合反映到银行信贷收支上来，而且银行系统还担负着提供和创造流通手段与支付手段的职能，因而银行是各部门货币收支的中介和枢纽。由于需求都是有货币支付能力的需求，因而供求平衡主要取决于银行信贷收支状况。换句话说，银行信贷收支是市场经济条件下实现经济综合平衡的关键。认识到这一点，对实现财政收支综合平衡也有重要意义。 当年国家预算收支在量上的对比关系，实际表现为略有赤字是财政平衡的表现形式。对其理解有三：1）不可以做绝对的理解，应是略有盈余或赤字；2）研究财政平衡要有动态平衡的观点；3）要有全局观点，要从国民经济全局出发；4）还要注意南下收入的真实性，由于商品的自然损耗或质量不合格等原因，使生产部门上交的税收和利润成为一种没有我将保证的虚假收入。三平理论：即财政收支、信贷收支、物资供求三者之间的综合平衡（这是我国的独有理论）。
