爱华网“生态环境”既是不合理的能源结构和电价形成机制的受害者，某种意义上，又成为后二者的替罪羊。它直接导致了人们对于水电开发的误解重重，一方面迫在眉睫的西南水电开发屡屡受阻，一方面是依旧紧张的能源结构下随时可能再度而来的“电荒”。
本刊记者就金沙江中游水电项目“鲁地拉”和“龙开口”被叫停事件独家专访了国务院三峡工程建设委员会副主任、中国长江三峡工程开发总公司前任总经理陆佑楣。
问题的本质是决策程序混乱
三联生活周刊：最近金沙江中游两个被叫停的水电项目是怎么回事？我记得前年，三峡总公司在金沙江下游的溪洛渡、向家坝工程也被叫停过。
陆佑楣：这些项目本身没什么问题。像水电这样大规模的工程项目，都需要一个严格的科学决策程序。我相信，这些工程不是哪个业主自己拍板就干了，都是更高层领导来决策的。它们的前期工作也是从上世纪80年代就开始，经过几十年的研究和论证。它现在出现问题的本质是决策程序混乱，要追查一下这些电站是怎么起源的。
但环保部门以前曾经说要一票否决，这点我也是反对的。你能一票否决，那能一票赞成吗？像三峡工程，从孙中山先生提出起已有72年历史，经过多少论证，其他水电站也都如此。金沙江中游两个项目被叫停事件被报道后，误导了很多人，造成舆论又一次认为“水电站破坏生态环境”的一边倒，其实并非如此。实际上，这些项目自始至终就并没有被否认。
我们搞水电的人，说实在的，搞了这么多水电，修了这么多大坝，只有从三峡工程起才真正开始重视生态环境。不少工程对自然界客观的状态还没有认识透，就开始建设，我说这是一种浮躁情绪，应该坚决制止。同时我也坚决反对风暴式地搞“环保运动”，叫停30个项目叫停多少个项目不是环保问题，而是政府决策程序的问题。对待水电与环境保护的问题要更理性一点，更科学一点。
三联生活周刊：水电项目的决策程序是怎样的？
陆佑楣：任何一个工程项目建设的全过程必然划分三个阶段。所谓的项目前期工作是第一阶段，是项目决策过程。对于水电工程来说，百万千瓦级以上的大电站一般需要10年左右的论证时间，应该完成以下工作内容：流域规划的复核，进行全面的地质调查、社会调查、生态环境调查，市场分析预测，规划设计，地质勘探，设计方案，科学试验，提出可行性和必要性的论证，最终完成决策审批程序。第二阶段是工程的实施阶段，第三阶段是工程的运行经营阶段。
三联生活周刊：这个程序现在出了什么样的问题？
陆佑楣：现在决策程序有点乱，各个电力公司都在抢地盘。本来一个水电站理想的立项过程是政府行为。像我上面说的，这个程序应该是有规划，要立项，立项后做可行性论证报告，国家批准可行性报告，然后招标。现在都是企业占领了地盘，企业在出这个前期费用。这里面很复杂。
另外，所有项目肯定都是在省里，跟省一级政府是有利益关系的。省里拼命想让你来投资，你开始谈这项目的时候，地方上肯定全力支持。等你上了以后开始提出这样那样的问题，谈条件，要价越来越高。对中央政府来说，省里当然有省里决策权，中央有中央的决策权，这两者的分工不太清楚。那企业又是一个利益主体，这个原本严谨的程序中就出现了层层的博弈关系。确实要警惕先开工再审批，边设计、边施工、边勘探的现象。
根本问题是利益分配
三联生活周刊：来之前，我采访了水利水电规划设计总院前任副院长何根寿，这几个工程的前期工作他基本上都参与了，他告诉我，80年代以后，电力部恢复了水电建设总局，加快了上海、成都等八大设计院的重建工作，开始安排全国性的河流资源普查与规划，部署了近期可开工项目的可行性研究，所需经费由财政部以事业费名义每年划拨3000多万元。他说，这3000多万元是有任务的，“水规总院”每年必须要保证手上有一定数量的勘测规划储备。一个水电项目开工，马上要启动另一个规划储备项目补上。后来，前期工作的经费越来越紧张，电力体制改革后，这项原来在严密计划领域的工作，也市场化了。
陆佑楣：是这样。进入新世纪以来，每年投产1000万千瓦以上，实际上已经把上世纪积存的前期工作储备逐渐消耗完了，开始出现了一些前期工作周期过短、投入力量不足、设计质量下降、科研论证不到位、决策程序模糊的现象。造成一些工程建设走了弯路，不能健康有序地建设。
三联生活周刊：为什么会这样？过去水电发展的瓶颈不就是资金问题吗？现在电力公司抢地盘也是引入竞争主体后的必然结果。我采访的所有水电专家都认为，现在对于水电开发来说，钱不再是问题了，那资金问题解决了，为什么又会出现新的问题？您能帮我们梳理一下我们国家水电发展的背景吗？
陆佑楣：我在水电部做副部长的时候，虽然修建了一些大型水电站，但当时是极其困难的，全部靠国家财政给钱，水电站造价比火电站要高很多，水电建设成本大概每千瓦4000到5000块，火电当时才3000块。所以很多工程当时干干就停下来，等钱，有了钱再干。水电部工程局干一个工程，没钱了，就来部里要钱，干一年没钱了，等着，工期拉得特别长。当初水利电力部所谓“水火之争”无非也就是争钱、争项目。相比之下，火电建设成本低，周期还短，我们国家能源结构里“火主水辅”的格局也是必然的。
所以发展水电必须要在投资方法上想办法。不能让施工单位去要钱，要走“鲁布革”的道路，它是用世界银行贷款，它的一套管理模式是全新的。后来我在水电部、能源部时期，基本上是在沿着这个方向走，业主对工程负责，那你自己去找钱，包括三峡。三峡工程的资金来源分为三部分。一是国家设立的三峡建设基金，这部分资金是在全国范围内，从每消费一度电的总价中征收7厘钱而来，每年大概有四五十亿元。这部分投资是国家资本金注入，财政直接“戴帽”下到三峡总公司，占三峡总投资的40%左右。第二部分是三峡总公司自己的资金收益。剩下的40%通过各种渠道融资。
刚开始贷款很困难。三峡工程刚开始的时候，时任总理李鹏在推动这事，他让向银行贷款，银行谁敢贷啊？我连要调干部到三峡来都难，谁知道这工程将来如何，能不能干成。正好在那时候，国家成立了开发银行，也是李鹏管，我就跟开发银行姚振炎行长签了个协议，贷了300亿元。这在当时可是很大的数，3年300亿元，1年100亿元，实际上开始用不了这么多，但我利息一分钱都不少还他。我的方针是借新债还老债，支付利息，创立信誉。开发银行刚成立，它的钱也是从商业银行借的，它能保证前期正常运转，就是靠三峡工程给它支付的利息赚了钱，当时利息高啊。没几年，其他商业银行一看，三峡工程信用那么好，都排着队到宜昌来给我们借钱。一直运行到现在，三峡资金流一直没问题，我用自有资金加上贷款，上市融资，来开发金沙江下游也没有任何问题。三峡总投资1800亿元左右，到2013年前就可以全部还清。
三联生活周刊：三峡工程应该说为中国水电开发探索出了一种资金模式和开发模式。但问题是，三峡工程太特殊了，它决策时的高度一致性，在未来的水电开发上是不可复制的。我想，当这种模式要向金沙江、怒江继续复制时，就会面临困难。
陆佑楣：一个流域一个业主本来是一个很好的模式，但投资渠道一放开，利益就更多元化。电力体制改革伴随着“圈地”，也没有正式批文，这块地谁占住就是谁的了。
任何一个工程刚开始一定要把关系弄顺，而金沙江上的关系一开始就已经成为这个格局。金沙江一面是云南省，一面是四川省，政策不一样，谈也谈不拢。像移民补偿的问题，一个高了，一个低了，结果当然就高不就低，低的这一方提高标准，那你一提高标准，就肯定不能只是一个水库的移民，而要引起全省标准的变动。省里跟县里又是一个博弈关系，现在好几个电站工程建完了，因为移民问题没解决，不能蓄水，不能发电。现在流域上又出现了公司和公司的关系，就更复杂。这些问题不是解决不了，而是谁去解决。
其实根本问题是一个利益分配问题。水电开发的资金来源解决了，水电开发的收益分配也要解决，所有关系才能理顺。
缺少一个制度化的补偿机制
三联生活周刊：水规总的何根寿先生也提到类似问题。他说，大藤峡水电站因为在正常高水位确定的问题，在广东和广西两省之间争了几十年，最终这个项目都没有结果。广东希望增加蓄水水位，但这就要牺牲更多的土地，广西就要为土地损失和移民承担更大成本。过去计划经济体制下“淹上游保下游”现在行不通了，更关键的是，广西穷广东富，结果是广西受损广东受益，这当然无法平衡。
陆佑楣：现在库区移民是水电所有矛盾的焦点所在，我前面说的层层博弈关系最后都集中到这上面。为什么说这是一个利益分配问题呢？拿三峡来说，因为它的水能资源在西部，发的电，能源大量给了发达地区，广东以及其他南部和沿海省市，一直到华中。他们得到了0.25元/度的廉价电力，可再生的清洁能源，这是发达地区享受了。
但水能资源应该是全民共享的，自然界的资源经过开发利用后变成社会财富也应该共享。党中央提出改革发展的成果应该是全民共享的。水电开发后变成的社会财富，实际上需要进行一次重新分配。现在，库区居民、资源所在地的居民没有得到好处，没有享受到社会财富的合理分配。
这个分配包括两部分，一是移民补偿，一是电站建成后收益的合理分配，也就是说除了你当时给的一笔补偿，还要有一个源源不断的利益分配。现在移民总是不满意，这制约了水电的开发和发展。现在形成了一个很奇怪的现象：三峡公司作为一个利益主体，三峡工程只是它的一个项目，总要画上句号，可现在谁也不希望这个句号画上。地方移民要向三峡工程要钱，移民完了又说“产业空心化”要向三峡工程要钱，很多是地方自己发展要解决的问题也都绑上三峡工程。当初早就下了封库令，不准再往库区水位线下增加人口，现在一些地方纷纷叫嚷移民数要增加，113万保不住，竟然还有说要超过200万的，这些论调都有，无非还是要钱。说到底，这是缺少一个制度化的补偿机制。
问题是，水电开发成本和收益之间的合理机制没有形成。投资问题解决了，我的电价上不去，本身还亏着呢，还在还债呢，怎么去补贴流域里利益分配不均的不同地区呢？那假如我三峡的电价从0.25元提高到0.3元，提高5分，从东部收上来，这其实完全可以承受。提高的这一部分不是给开发商的，而是返还给西部，这样，一年800亿度电，40个亿，每年这么多拿给西部，分给库区发展，可以平衡很多矛盾。这需要变革，现在这个速度进展得太慢了。
三联生活周刊：水电价格最初怎么定的？它的原则依据是什么？
陆佑楣：三峡工程建成以后的电价到底是多少，当时讨论了很长时间。国务院最后定了一个原则，就是不要引起当地原来电价的上涨，要起到平抑电网销售价格的作用。
现在三峡总公司发电成本，把所有折旧、还贷、税收，加在一起，我说个大概数，0.2元，电价0.25元，也就是说净利润5分钱。这5分钱，我们用来扩大再生产，滚动开发下面的水电站。
还有一些水电站，像二滩、小湾电价更低，都只有1毛多钱。三峡电价是发改委定的，而那些电价定价权各省也有一定权力，地方上为了促进经济发展，压低资源价格，所以水电根本无利可图。这很不合理，开发商滚动开发时只有去银行贷款，维持高负债，这是危险的。
生态环境的矛盾被人为夸大了
三联生活周刊：那他们一定也就更难去保证在水电开发的同时兼顾环境保护了。我想知道，水电价格机制无法体现成本的关键原因在哪？电力体制改革的壳卡在哪儿了？
陆佑楣：这就又得回过头说我们国家能源结构了。当初为了迅速发展能源，过度依赖火电，形成了火电主导的能源格局。而电力体制改革把投资一放开，市场的主角仍是原来的火电部门，他们想自己得到大发展，要竞争，就要占有资源。五大集团拼命圈地搞发电，当然他们也看到煤炭处于一个涨价周期，也开始在金沙江等流域圈一些搞水电，但更多的，还是想发展火电。因此我们国家在又一轮能源发展中盲目发展了很多火电，并且企业有的是在煤炭资源还没有落实的情况下，就盲目发展，这进而加剧了能源结构的紧张。
三联生活周刊：“水火”失衡变得更严重？
陆佑楣：现在我们一年七八亿的装机容量当中，74%～76%是以煤为主的发电，如果按照发电量来算，利用小时量很高，实际上按照发电量来说，煤电量是85%，这个比例很高。
这样，以煤为主的能源消费由此产生环境污染、生态破坏、地表塌陷、酸雨等问题日益严重，减排温室气体、应对气候变化压力也越来越大。这种紧张结构下什么都是紧张的，一年25.3亿吨煤，其中有13亿吨是用在发电上。铁道部说整个铁路运力一半以上是运煤，这其中60%又是用来给发电运煤的，这对铁路压力也很大。另外矿难频发，煤炭上光是中央拿出的钱就是好几十亿元，用在煤矿安全治理方面。现在要关掉这么多小煤矿，本来中国煤炭产量里，小煤矿就占了一半左右，小煤矿一停，供给减少，而煤炭成本又继续增加，资源税，治理费，谁污染谁治理，谁塌陷谁治理。这一来，煤炭价格肯定高居不下，加上火电厂又大量建设，供需矛盾更紧张，在煤电矛盾下电价上涨的冲动极为强烈。
在保证销售电价稳定的前提下，正由于火电发展过快，火电涨价的需求太强，那作为低价能源的水电不仅不能涨，还要用这钱来分摊平衡整个电价，水火同质不同价的问题就越来越突出。水电发展就也被推到矛盾前沿。
电力本身可以成为一个商品，煤炭也是一个商品，水电也是商品，但现在国家要控制着。国家控制是需要的，但过度的价格扭曲，实际上把很多成本掩盖住了。现在水电站上网电价都偏低，水库造成后续影响的成本被掩盖了，矛盾也就掩盖了。
三联生活周刊：这些成本压力实际上转移并表现在了一些水电站的环境生态维护、移民安置这些问题上了。说到底，其实是电力成本问题掩盖住了这些问题，而这些问题又遮蔽了能源结构问题的本质。人们如今总是把板子打在环境问题上，反过来还影响了水电开发的正常进程。
陆佑楣：对。生态环境实际上并不是水电站的主要矛盾，这是被人为夸大了的。水质污染，不是水库引起的。长江自古以来，就是一个排污的通道，经济不发达，人口不多的情况下，这些污水就自然净化。现在时代不一样了，庞大的工业和城市，集中的人口，决定了把长江当成一个排污口的古老习惯要彻底颠覆了。源头是在陆地上，治理也是在陆地上，这跟水电发展没有任何关系，这是一个简单的道理。
为什么现在老把水电和环境生态破坏概念化地联系，对水电的认可度那么低？这跟国外的NGO组织，反坝组织不无关系。那些在中国唱反水坝的人，没有概念，缺乏科学知识。水资源是时空分布不均匀的，当然应该通过工程措施来合理分布，以前人类是自然地向有水源的地方移动，现在人口不用大迁移了，想办法用工程的措施让它尽可能均衡一点，这是一个很自然的过程。
事实上，全球有多少座坝？全球有40万座，美国7万多座。上世纪30年代到70年代是发达国家水电建设的高峰期，目前发达国家的水能资源已基本得到开发。法国被视为新能源利用出色的国家，我去那儿什么感觉呢，它们的水能几乎都开发了，几乎每一滴水都利用了。大坝的使用寿命都长达百年以上，西方国家并不是说不建坝了，而是已经完成了这个大规模建坝的过程。中国现在水电站建设规模应该说不小，但还差得远，和他们当时情况对比，大体上类以罗斯福新政的时候。
那些认为国外现在到了“拆坝时代”的观点也完全是一种误导。这涉及不同国家对坝的定义问题。美国5米到8米都称为坝，如果按这种标准，中国有多少坝？8.6万多。美国垦务局局长告诉我，美国每年会拆一部分坝，其中有些水坝仅仅是为了灌溉或者是为了小农庄的电力自给，比如自己的领地里面修建一个小电站等等。目前，美国的大电网领土覆盖率非常之高，有了大电网，小电站就完成了历史的使命，就可以拆了。美国大型水坝没有被拆。中国也拆掉了一些小电站，最古老的石龙坝电站已经停止发电了，因为这是一座很小的电站，已经过时了，但并不是说已经进入了拆坝时期，或者停止建设水电站的时期。
三联生活周刊：现在比较麻烦，西南水电占到我们国家未开发水电的绝大部分，大力开发势在必行。但围绕金沙江、怒江水电开发的争论从前几年开始就没停止过。
陆佑楣：总有人在脱离实际，误导公众。不客气地说，现在反水电好像成了一种“时尚”。也有人拿都江堰为例出来反对现代的水电建设，说老祖宗不需要建坝，也能建成一个引水工程，一直用到现在。确实都江堰是个了不起的工程，它认真分析了岷江的情况，解决了成都平原的灌溉。但是，2000多年了，现在的人口、耕地、用水量比当时要增加多少，一个都江堰就能满足需求了吗？所以才修了紫坪铺水库，来提高平原用水和灌溉标准。
有些人太情感化了。他说河流必须要自然地流淌，没有这个道理！河流是自然存在的东西，如果没有水坝，你人类怎么利用这个水资源呢？如果没有密云水库，能有北京的今天吗？
西南地区的河流，是世界自然遗产。修了十几个梯级电站，难道能把三江并流变成两江并流吗？没有，还是三江并流。他们太夸大了，就是不去了解真实情况。淹没区我都去看过，有人说建电站有一片原始森林要淹没？不存在。其实低海拔的树都已经被砍光了，这些树都是从岩石缝里长出来的，没有几百年恐怕也长不出来。它是经过几百年甚至上千年，不断地筛选才能长出来的。实际上这十几个梯级电站，每个电站，水位都远低于裸露的山体。但是如果你不去开发，当地的居民非常贫困，他要靠山吃山，过去一直以来的生态破坏是贫困跟人口的同步增长造成的。三峡工程不建，那些老县城的人怎么发展？没有土地资源，没有太丰富的矿产资源，如果在矿产上打主意，环境破坏只会更大。
对鱼类的保护确实是一个难题。长江里面有一些很珍贵的鱼类，像中华鲟，过不了坝了。国外做了很多试验，修了很多鱼道，鱼梯，升鱼机等。像美国哥伦比亚河上这么多梯级电站，建成后现在才逐步研究鱼类怎么过坝的问题。我们长江里的鱼已经很少，少的原因是捕捞过度和污染。像中华鲟的产卵本来不是在金沙江，而是在长江的中下游。由于中下游人类的活动太多，把它们赶到了金沙江去。那么现在修三峡水库，金沙江在修，葛洲坝早就在修了，已经切断了。现在用人工繁殖的办法来繁殖，是不是成功还有待于长期观测。
这些问题要从水电合理有序的开发过程中解决，研究具体的办法，研究水电的收益怎么用上来，而不是不去开发。开发和保护是两个问题，不是简单对立的。有些是生物多样性的需要，应该把这些鱼类保护住，不要让它灭亡，但保持“生物多样性”也还是要从人类可持续发展的角度来考虑。
4亿千瓦可以代替6亿吨煤炭的燃烧
三联生活周刊：水电未来在我们能源结构究竟将占据什么样的位置？
陆佑楣：水电能源完全取决于落差，中国正好在帕米尔高原和喜马拉雅山脉隆起，落差很大，长江就是5400米的落差，这些落差都集中在西部，这是天赋的资源。前一阶段发改委组织水规总院进行普查，又进行了一次论证，提出来理论上水能资源是6.9亿千瓦左右，这是理论上的，实际上是不可能全部开发的。技术上可行、经济上合理的，只有4亿千瓦左右，就是这4亿千瓦也可以代替6亿吨煤炭的燃烧。
现在已经开发了多少？到2008年底，1.7亿千瓦，4亿千瓦里有这么多已经发电了，这是几十年积累下来的。到2008年底，在建的有7000万千瓦，等于有2.4亿千瓦已经到手了。还有1.6亿千瓦没有开发，这是从经济的角度计算的。国外通常计算开发利用程度，都是按技术可行，随着你经济水平再发展，能源利用效率的提高，也就是说，它的可开发量还会增加，如果算上这部分，4亿千瓦外，还有1.4亿千瓦。举个例子说，雅鲁藏布江到我们的大拐弯墨脱，这地方有2000米的落差，有非常丰富的水利资源，这里一个电站就能有3500万到5000万千瓦，这都没算在4亿千瓦里面，因为从现在看，它还不具备条件开发，经济上很困难，电怎么送出来都是问题。
这是未来的事，但我想眼前这4亿千瓦是必须得到充分利用的，不用就浪费了。现在能源结构中，火电比例那么大，煤炭每年的产量已经不宜再增加，我的观点是，能保持在每年27亿吨就可以了。水电一定要继续发展，这部分水电如果还得不到有效开发，结构不合理的状况就会加剧。
最近全国人大常委会通过了《可再生能源法》，肯定了水能是可再生能源，我们国家可再生的商品化的电力目前来看只有依靠水电。现在媒体上一讲新能源，似乎风能就可以解决整个中国的电能需求，实际上不可能，完全脱离实际。但不是说反对发展风能，而是要大力发展风能；太阳能也要发展，但是离商品化还有很长的时间，需要国家政策积极扶持和推动。这部分能源的成本很高，要发展它们，就需要大力发展水电，通过水电来平抑电价，要不然谁有动力去发展那些新能源呢？
三联生活周刊：水电一方面发展要加速，这样才能扭转水火失衡的能源格局，但另一方面，水电发展又要避免火电发展中已经出现的种种问题，比如跑马圈地，过度扩张。而水电发展还需要能逐渐扭转一个不合理的能源结构和价格体系，种种问题交错在一起，这的确很困难。
陆佑楣：电价一定要合理调整，不是说一定调得很高。我曾经说过，三峡的电，你每年调个半分也可以啊。你要是一直不动，总是担心影响下游物价，这事就做不了。老百姓移民工作要顺利推进，一定要给他利益分配。我同意这句话，为穷人做事，为富人讲话。有了体制化的支付转移办法，也可以多少避免在无序开发中破坏环境和上下游扯皮的事情。
至于控制无序开发的问题，为什么我们国家彩电发展的时候，一下子全国会上几百条生产线？汽车工业一上，每个省甚至每个市都要上自己的工业，我们还是从计划经济转过来的，为什么这个管不住？在种种博弈关系下，应该由政府找到一个平衡点。流域应该完善流域机构，还拿三峡工程为例，建成了之后怎么调度？这也是极其复杂的，你要满足防洪、用水、航运、发电，综合起来，电站怎么运行？三峡总公司没有调度权，也不应该有，调度是根据综合效果有个机构协调。现在汛期是水利部调度，发电是电网调度，谁都管，接下来，要综合管理的事情还更多。鱼类的生存也要调度，这些都应该照顾到，但最终怎么来统一调度？应该适当上收权限，这样才能保证水电开发有序推进，水资源得到最有效和最充分的运用。而不是像现在这样环保部不认水利部，水利部也不认环保部。
现在政府把投资开发权下放了，这是大势所趋，但有的权力应该回收，权责明确，而不是开发商跟政府混淆。我一直有个建议，所有水电项目的立项过程，前期工作，移民的代价，生态环境代价，这些工作都由政府来推动。政府推动了，各种成本都算清了，然后公开，开发商投标，国家根据开发商的能力财力再选择开发商。
把水电规划设计总院归能源局管，成立一个水电开发基金，你前期工作需要投入的费用，由发改委出，最后谁中标了，这笔钱由谁来掏，这就理顺了。
我想，水电资源4亿千瓦里剩下的1.6亿千瓦，应该在2050年以前开发完，我也不像有的人认为，要在2030年以前干完，我觉得不用这么急。前期工作一定要做充分。
