爱华网垄断行业，固名思意，就是享受国家给予的政策，从而控制社会生产，操纵和独占市场的行业。我国目前还存在一些垄断行业，如：食盐、烟草、供电、金融等。这些行业还存在着计划经济的味道，独家经营，老百姓离开它就无法生活，产品是你唯一的选择。所以，又称之为霸王行业。这些行业的产品，是皇帝家的姑娘、不愁嫁。
不论是在理论分析还是社会现实中,公用企业垄断都引起诸多弊端。因此,在公用事业中引入竞争机制,打破公用企业垄断成为众多国家改革的内容。在建设和完善社会主义市场经济过程中,我国立法和管理部门也不断采取措施规制公用企业的垄断行为。结合我国国情,此后一段时期内,国内公用企业反垄断规制应集中在以下几个方面:价格监督、保证互联互通、禁止交叉补贴等。 传统反垄断法将公用企业的垄断列为适用除外对象,仅在服务费用和价格方面对经营者进行严格管制。然而,随着反垄断法在当代的发展,公用企业越来越受到反垄断法的约束。目前我国正在制定反垄断法,其中公用企业的反垄断规制是一个必然面临的重大课题。在此,笔者采取法经济学的分析方法,以期构建我国公用企业反垄断规制的法律制度。 一、公用企业垄断成因及弊端的经济学分析 公用企业主要包括交通运输、电信、电力、自来水、天然气等自然垄断行业,其产品或服务与人们的日常生活联系密切,不可或缺。 (一)公用企业垄断的成因分析
有学者在对美国电信业发展进行历史考察后指出,美国电信业的“自然垄断”并非天生的,最初形成的Western Union 和美国电话电报公司(AT&T)的垄断局面,是在美国充满竞争的大环境中,伴随着电信业中期发展的一系列技术发明、革新和为争夺专利权经营权而引发的漫长法律诉讼、谈判形成的。[1]“有权进入”是早期电信业的游戏规则,这种“进入的权力(产权) ”的私有性、自治性和不可侵犯性,产权的变动影响和改变着市场结构,最终形成自然垄断的局面,而非国家垄断。因而,垄断势力除了与竞争者较量,还与国家进行激烈的较量。与垄断局面的形成相伴,调整和规范市场竞争秩序的法律制度也不断完善。 就我国而言,公用企业的垄断有其非理性原因。[2]从文化角度看,我国有对特种经济进行“官营”的经济传统,从汉朝的“盐铁官营”到清朝的“洋务运动”,无不带有官方垄断的色彩。1949 年以后的计划经济时代,通过国家权力实现了生产资料的公有制,许多行业由国家进行垄断经营。这种通过革命而非竞争的方式所实现的垄断并不代表市场经济的必然逻辑。国家计划代表着国家意志, 具有一定的法律效力,在这种制度安排下,不可能出现反垄断法,而只有对国家意志的服从。可见, 自然垄断理论并不能成为我国公用企业垄断的辩护理由。 (二)我国公用企业垄断的弊端 1. 导致所在产业的市场绩效低下 我国公用企业所在的自然垄断行业,由于缺乏竞争,产业内的资源配置效率受到直接的负面影响,产业或企业的利润率低或不合理,价格不能正确反映市场供求关系。为了维持再生产或保证发展,公用企业往往依靠其垄断地位将自身负担转嫁给广大用户和消费者,产业的社会效用大大降低。例如,邮电部—中国电信一次性向用户分摊建设费用, 20世纪90年代,许多城市电话初装费上涨到4000～5000元,由此扩大电话容量的投资在很大程度上转移到消费者头上。由于缺少竞争的压力,收取了如此高的初装费,电信局的服务质量却无大的改观。从产业组织与企业内部绩效看,在我国的自然垄断产业中,比较普遍地存在着消耗高、效率差、国有资产运营效率低下的状况。[3] 2. 行业内市场结构不合理,公用企业的运营背 离市场规则我国公用企业受政府直接控制,是政企高度合一的特殊企业,具有企业的市场经营与行业管理相结合的双重法律地位。由于它们在一定的范围内拥有行政垄断经营权,实际上是政府垄断企业。美国经济学家斯蒂格里兹曾指出:政府企业不必关心破产,通常不必考虑竞争。作为管理公营企业的官僚,追求的最大目标是机构的最大化,而非经营效益的最优化。加上信息的不完全和不对称,导致了公营企业的低效率。[4] 二、公用企业引入竞争机制的效率分析 从18世纪开始,经济学家已经认识到,从社会的经济效益出发,市场经济的某些领域不应当是竞争的,而应当是垄断的。公用企业所在的行业,由于管道或线路的铺设成本很高,从供应场所到用户的管道或线路只有一条才是经济的。公用企业对其产品基本没有储存能力,仅存在消费需求时才能进行生产,在市场需求量既定的情况下,一家企业生产比两家或更多家企业生产能够节省社会资源,这种现象被称作自然垄断。传统的自然垄断理论认为,形成自然垄断的原因在于规模经济和技术的发展。此外,自然垄断行业投资大、回收时间长,固定成本一旦投入,往往“沉淀”在该产业中,形成较大的沉淀资本,这是自然垄断稳定存在的一个条件。[5] 然而,不少学者提出了相反的观点。他们认为,市场竞争机制能自动解决两个相关的效率问题:一是它能解决高效率的产业成本结构问题,实现生产成本最小化;二是它能解决高效率的价格结构问题,消费者按照等于边际成本或平均成本的价格购买产品。即市场竞争力量能促进生产效率和社会分配效率,[6]联通公司进入后的我国电信业就是一个典型例证。竞争不仅没有导致较高的生产经营成本,反而降低了成本水平,迫使中国电信取消各种低效率现象,竞争对降低成本的积极影响大于所牺牲的部分规模经济效益。而且,提高了消费者的福利。 可见,传统的自然垄断理论已经不起实践的检验。旨在实现规模经济和保护消费者利益而制定的限制公用企业竞争的管制政策,实际上均未达到目的。有学者指出,造成这种现象的根本原因是, 这种管制政策是建立在有缺陷的自然垄断理论基础上的。[7]该理论忽视了一个事实:在任何企业中, 垄断会哺育低效率。即在缺乏竞争的环境中,垄断企业不可能自觉追求高效率,其结果是实际效率与最大可能效率存在相当大的偏差。这些新观点为政府制定放松管制政策,对公用企业进行反垄断规制提供了理论依据。 从二十世纪八九十年代开始,西方发达国家开始对公用企业进行卓有成效的改革,其主题是放松管制,打破公用企业的垄断。在国内,随着改革深入,理论界开始关注公用企业的垄断问题,政府为解决此问题而采取的举措也取得了积极成效。但是,需要指出的是,从市场的有效竞争理论出发,在公用企业所在的产业引入竞争机制,不仅要充分考虑到竞争机制对优化资源配置的重大意义,而且还要充分考虑规模经济对发展国民经济的重大影响。公用企业的行业特征和规模经济理论告诉我们,在公用企业所在产业应当允许存在一定的垄断因素, 即使引入竞争机制,其市场结构也应是垄断型的。 三、公用企业反垄断规制可能性的经济学分析及建议 (一)可能性分析 1. 可竞争市场理论 1981年12月29日美国新福利经济学家鲍莫尔在美国经济学会主席的演说中,首次阐述了可竞争市场理论。该理论认为,只要政府放松进入管制,新企业进入市场的潜在竞争威胁就会迫使产业内原有垄断企业提高效率。其假设条件是: ( 1)企业进入和退出市场(产业)是完全自由的,相对于现有企业,潜在进入者在生产技术、产品质量、成本等方面不存在劣势; (2)潜在进入者能够根据现有企业的价格水平评价进入市场的赢利性; (3)潜在进入者能够采取“打了就跑”的策略,[8]即潜在进入者具有快速进出市场的能力。该理论认为,寡头垄断企业或完全垄断企业的情形也不例外。在可竞争市场上不存在超额利润,因为任何超额利润都会吸引潜在进入者以同样的成本与垄断企业分割市场份额与利润。 如果现实世界完全符合该理论的假设条件,那么,完全可以依靠潜在竞争与现实竞争的力量达到社会资源的最优配置和经济效率的极大化,也就是说,政府管制应当取消。但是,实际上产业内原有企业完全有可能在新企业建立自己的经营规模前作出降价等反应,企业退出市场时也必然产生沉淀成本,正是可竞争市场理论的假设条件与现实条件的不一致性,才使政府管制成为必要。尽管可竞争市场理论存在瑕疵,但它却对更新政府管制产生了巨大影响,也为垄断企业(包括公用企业)的反垄断规制论证了经济上的可能性。 2. 准公共物品的非垄断性 经济学将政府提供的物品分为纯公共物品和准公共物品。公用企业的服务对象不像一般性产品那样能够加以自由选择或排斥,或实现这种排斥的成本过高,其产品在经济效益价值更多地转移到下游产业部门和消费者身上的同时,自身也可以从收取服务费或产品销售中获得补偿,因此其产品属于准公共物品。对准公共物品,虽然绝大多数国家采用政府垄断的形式来提供,但它不具有垄断性。 准公共物品在政府供给和私人供给之间存在此消彼长的不断均衡过程。[9]当公营企业供给的准公共物品由于官僚机构的顽疾出现低质量、低效率时,私营企业供给的准公共物品需求会呈上升趋势;当私营企业供给的准公共物品由于私人资本永不满足的利润冲动出现低质量时,就会刺激对公营企业准公共物品的需求。资本的来源不是供给准公共物品的投资障碍,而公用企业产品的价值补偿性恰好对应着私人资本的赢利要求。因此,公用企业并不排斥私人资本。我国公用企业多是国有资本投资,对其进行反垄断规制必然涉及私人(民营) 资本的准入问题,所以,应采取对私人资本的开放政策。 (二)立法建议 基于以上分析,我国的反垄断立法对公用企业的自然垄断业务宜适用寡头垄断的市场结构。[10]规制的重点应是垄断行为,具体可包括价格监督、保证互联互通、禁止交叉补贴、禁止强迫交易和歧视行为等五方面。 价格监督是防止公用企业在提供产品时对用户和消费者进行滥用性的剥削。可以通过三种方法认定企业的剥削行为:一是空间比较,适用于存在可比价格的产品;二是时间比较,适用于不存在同类可比价格的产品; 三是成本加合理利润的比较,这种方法首先是确定产品或服务的成本,然后与价格相比较,以判断企业所获得的利润是否有合理性。 互联互通是在网络经济领域保证企业间有效竞争得以实现的必要条件。网络行业的一个重要特征是其垂直结构,如电信业,长途电话、移动电话及其他增值业务只有接入市话才能提供服务,市话是长途电话及其他服务的必不可少的投入要素。因此,规定网络企业间的互联互通义务是十分必要的。 禁止交叉补贴的目的在于实现企业间竞争的平等条件,阻止企业通过降低竞争项目的价格、提高非竞争项目的价格达到排挤对手的目的。反垄断法可规定公用企业必须将自然垄断业务和非自然垄断业务剥离,各自组成独立的法人实体;或者要求公用企业内不同业务间财务上的分离。
