爱华网Central bank‘s risks and strategy to control money laundering 文/ 郝志勇 预防洗钱活动，维护金融秩序，遏制洗钱犯罪及相关犯罪，是法律赋予国务院反洗钱行政主管部门、国务院有关部门、机构和司法机关的职责，人民银行作为国务院反洗钱行政主管部门负责全国的反洗钱监督管理工作。 随着社会主义市场经济体制改革的不断深化，综合国力不断增强，萌生出许多特定的高风险行业和复杂的高风险业务，不断给央行的反洗钱监管带来挑战，使央行面临极大的监管风险。 风险 （一）监管主体不明确的风险 《反洗钱法》将全国的反洗钱监督管理工作赋予“国务院反洗钱行政主管部门”，但未具体明确是哪个部门负责。 从现有有关法律法规的表述来看，《反洗钱法》并未指明谁是反洗钱行政主管部门，而央行作为国务院反洗钱行政主管部门则是由中国人民银行令明确的，法律效力较小。同时《中国人民银行法》只是明确了人民银行有权指导、部署金融业的反洗钱工作，未指明特定的非金融机构。而《反洗钱法》规范的对象既包括在中国境内设立的金融机构，又包括应当履行反洗钱义务的特定非金融机构。如果央行在法律尚未明确其是国务院反洗钱行政主管部门的情况下，主动承担起负责全国的反洗钱监管管理工作，如果出现国务院有关部门、机构和司法机关未能协调配合，有效预防洗钱活动，特定非金融机构的洗钱犯罪活动未能有效遏制的情况，央行则面临较大的法律责任和风险。 （二）监管对象不全面的风险 《反洗钱法》将金融机构和应履行反洗钱义务的特定非金融机构纳入监管范围。其中，金融机构主要包括银行业、证券期货业和保险业等从事金融业务的机构，但特定非金融机构的范围则迟迟没有明确。特定非金融机构情况错综复杂，却往往是大额交易的源头或归宿，如资金流量巨大的房地产、珠宝行、汽车销售公司等行业；可合法改变资金性质的典当业、律师事务所、会计师事务所、审计事务所等行业；未纳入监管但非常活跃的民间借货、温州式的商会、私募基金、网上类似支付宝、Q币性质等的清算组织等等。反洗钱资金监测对象如果没有这些特定的非金融机构，监测链条就会断裂，反洗钱监测分析中心就无法完整跟踪某笔业务。因此，要求“反洗钱行政主管部门”必须在广泛调查和分析市场的情况下，在法律的层面上，划定非特定金融机构范围，避免因监管对象不全面带来的监管风险。 （三）监管手段相脱节的风险 目前，央行反洗钱主要的监管手段是非现场监管和现场检查相结合。非现场监管对现场检查具有指导作用，现场检查可检验和促进非现场监管效果。 但在实际执行过程中，非现场监管的有效性尚存不足，对现场检查的指导作用有限，而现场检查的实际效果也不佳，难以发挥对非现场监管的促进作用和检验能力，给央行的监管带来极大挑战和风险。一是非现场监管与现场检查之间相互脱节，现场检查的频率、力度、范围和重点缺乏非现场早期预警分析导向的支持；二是非现场监管工作很大程度上“蜕化”成为简单的数据统计和报表说明工作，分析仅仅停留于表面，对存在洗钱风险的揭示深度不够，难以有效地发挥非现场动态监测和风险预警作用。而现场检查目前存在极大地被动性、盲目性和单纯性，检查的技术手段相对落后，只是凭经验手工逐一翻阅海量的交易记录和相关材料，无针对性、无目的地查找蛛丝马迹，完全是人海战术。 （四）监管指标设计缺陷的风险 反洗钱监管应充分发挥现代化支付系统和各金融机构自身系统的资源优势，利用科技手段实现各类监管数据的自动报送和自动识别。 目前，非现场监管数据的收集、整理和分析在技术层面上处于起步阶段，存在许多问题。一是非现场监管数据防御性为主，缺乏针对性。金融机构报送的大量交易数据均属于防御性数据，无针对性和重要性。一方面，给央行监测中心带来极大压力；另一方面，又由于大额现金支取割裂了许多交易流程，迫使分析中断，导致非现场监管数据难以指导现场检查。二是非现场监管表格的设计以表面形式为主，与实际需求相距甚远。目前，非现场监管设计的表格，内容简单、片面，多注重形式，不能全面反映金融机构反洗钱工作现状。而实际需要的是准确、及时、具体的信息，两者很难匹配。三是非现场监管对象信息不全面。央行非现场监管的对象包括银行业、证券业和保险业等金融机构，而各金融机构分属银行业监督管理委员会、证券业监督管理委员会和保险业监督管理委员会，央行分支机构无有效手段全面掌握辖区内金融机构的数量。四是非现场监管信息统计表的数据质量较差。在客户身份识别方面，报表统计的数据与实际业务相差较大，如一季度辖区农村信用社统计共识别对公客户3个、对私客户14个，与其市场份额不符。数据的缺失和严重失真影响了反洗钱信息的准确汇总和分析评估。 （五）行政调查局限性的风险 《反洗钱法》规定，国务院反洗钱行政主管部门发现可疑交易活动的，可以向金融机构进行调查，金融机构应当予以配合，如实提供有关文件和资料。 从法律规定来看，一方面，调查的对象只限于金融机构，与反洗钱关联密切的众多特定非金融机构被排除，更不用说其他社会职能部门。这意味着，一份可疑交易的调查结果只能是揭示金融机构之间的资金流动状况，一旦资金流向一些特定非金融机构，因无法延伸追溯，线索自然就会断裂。另一方面，如可疑交易行为确实与特定的非金融机构有关，反洗钱行政主管部门则无权有效实施询问、查阅、复制、封存和临时冻结等措施，对于在紧急情况下出现的犯罪资金转移、外逃等问题根本无法阻拦。 （六）片面推动洗钱定罪的风险 反洗钱工作应在发现、移送可疑交易线索和协查办案中发挥有效作用，但目前各级人民银行反洗钱主管部门都特别强调洗钱定罪的推动，都在片面追求洗钱案件的成功判例。一方面《反洗钱法》确定反洗钱的目的是预防洗钱活动，而不是打击洗钱犯罪。反洗钱行政主管部门的职责是组织协调全国的反洗钱工作，负责反洗钱的资金监测，制定反洗钱规章，检查金融机构履行反洗钱义务，调查可疑交易活动，并未规定有推动洗钱定罪义务。另一方面，如推动洗钱定罪也面临很多困难，对内由于反洗钱主管部门只是各级央行的一个内设部门，重点可疑线索的报案可能要经过部门负责人、主管行长、行长、上级行反洗钱部门等的层层把关决策，容易造成泄密风险；对外需央行跟公安局、检察院和法院逐家解释，如有一家司法部门提出疑义，就可能前功尽弃，人民银行反洗钱工作人员则易被误解为告密者、落井下石者，存在一定的人身安全风险。 对策 （一）进一步明确反洗钱行政主管部门职责 从法律层面上明确中国人民银行是国务院反洗钱行政主管部门，不仅有权指导、部署金融业的反洗钱工作，也有权指导、部署特定非金融机构的反洗钱工作，做到合法监管。同时，尽快出台《特定非金融机构反洗钱规定》，将一些资金流量巨大的房地产、珠宝行、汽车销售公司、典当业、律师事务所、会计师事务所、审计事务所、民间借货组织、商会、私募基金、支付宝、Q币等等机构全部纳入反洗钱监管范围。如果一时难以公布所有特定非金融机构的范畴，可也分批次，成熟一批公布一批，尽早督促其尽快履行反洗钱相关义务。 （二）把反洗钱监管工作纳入到防范系统性金融风险的工作思路中 一是由合规监管为主，向以防范洗钱风险为主兼顾合规监管的方向转变。通过收集尽量多的数据进行分析与预测，更好地把握单个金融机构和金融业整体的反洗钱工作运行状况，及时评估和衡量金融机构在办理资金交易时所面临的洗钱风险，进而督促金融机构采取有效措施，防范和化解风险。 二是由“运动式”监管向持续监管转变。加大对反洗钱非现场监管工作的力度和深度，使反洗钱非现场监管最终能实现对现场检查的指导。 三是加强对法人机构总体洗钱风险的非现场监管分析，指导央行分支机构在对当地金融机构的非现场监管分析中发现的问题进行跟踪检查，有针对性地开展反洗钱现场检查。 四是要坚持属地监管原则。央行分支机构不局限于金融机构反洗钱内部管理制度的监督，更需要对金融机构的交易数据进行分析、甄别。金融机构通过“总对总”方式报送大额和可疑支付交易的同时，也要向当地人民银行报送相关数据，以便发挥当地人民银行对识别客户方面具有的得天独厚优势。 （三）建立科学合理的反洗钱监管指标体系，实现反洗钱非现场监管与现场检查的有机结合
一是结合金融业发展实际，与时俱进，研究制定科学有效的反洗钱监管核心指标和反洗钱风险预警体系。要进一步完善金融机构内部控制和反洗钱风险监测指标，使之能真实、准确、全面地反映金融机构反洗钱风险管理状况。对法人机构和非法人机构指标监测的侧重点应有所区别。在非现场监测过程中，要注意谨防监测指标的异化，不能简单地认为，预警值的指标越低越好。对弄虚作假、采取“粉饰性”做法，有意规避监管的行为，应给予严厉处罚。 二是反洗钱风险指标的设定要坚持全面、科学、合理、实用。要重视收集报表以外的补充信息和辅助资料，并通过定期走访、审慎会谈、即时质询、新闻媒体、与其他监管机构沟通、借助会计师事务所核查等方式，保持与被监管机构的经常性接触，及时获取更广泛、更全面的监管信息，对反洗钱非现场指标分析的结果进行必要的、审慎的印证。 三是要致力建立和健全一套科学、合理的非现场分析评价方法。要善于将一系列科学分析方法引入实践，要注意综合运用不同的分析方法深入比较研究。如在分析中将动态分析和静态分析相结合、将定量分析与定性分析相结合，分析过去和预测未来相结合。 四是要善于利用反洗钱非现场监管分析结果，分门别类进行审查、分析和监督，实现反洗钱非现场监管与现场检查的协调一致。在非现场分析过程中，要关注设定的预警有无被金融机构突破，对其中的风险苗头和问题倾向，要及时进行风险提示。或与该机构管理层举行谨慎会议，迅速制定相应的挽救措施和做出必要的决策。通过反洗钱非现场监管与现场检查的密切配合，实现监管资源整合，共同提高反洗钱监管的能力和有效性。 （四）扩大反洗钱行政调查的范围 一方面，尽快修订《反洗钱法》，规定国务院反洗钱行政主管部门发现可疑交易活动的，可以向金融机构和特定的非金融机构进行调查，金融机构的非金融机构应当予以配合，如实提供有关文件和资料。另一方面，统一制作《行政调查证》，代替目前各级人民银行颁发的《执法证》，并加强持证人员行为管理。 （作者单位为中国人民银行忻州市中心支行）
