爱华网国际货币基金组织改革
Fitting New Concepts into an Old Framework 文/ 陈 诚 严华鑫 2009年4月的伦敦峰会上，G20领导人达成协议，为国际货币基金组织（以下简称“IMF”）增资5000亿美元，将其资金规模从2500亿美元扩大到7500亿美元。因此有人说，IMF成为此次伦敦峰会的最大受益者。 虽然美国和欧洲在财政和金融政策上存在着严重分歧，却都支持IMF的增资计划。这一方面说明，IMF在当今国际金融体系中的重要地位；另一方面，也暴露出IMF目前的窘境。 本轮全球性金融危机，IMF难辞其咎。危机爆发前，IMF基本保持沉默，未能发出足够的警告，即使指出了某些风险，也是意思模糊，不够明确；危机爆发后，又因为其资金限制，在一些陷入危机的国家向它请求援助时，显得心有余而力不足。就连IMF总裁卡恩也不得不承认，“20世纪的系统不能解决21世纪的问题”。 IMF这种“事后诸葛亮”的行为自然引起受援国的不满。因此，韩国、印度尼西亚这些曾深陷亚洲金融危机的国家近年来都大力增持外汇储备，避免在遭遇危机时求助基金组织。 以前的改革实效太小 IMF不能在金融危机爆发前预警，并且对大规模跨境资本流动无法进行有效监控，因此，各国要求IMF改革的声音不绝于耳，但往往都是无疾而终。 从IMF的发展经历来看，其改革也存在历史必然性。IMF诞生于布雷顿森林体系下，旨在为陷入严重经济困境的国家提供协助，以此确保全球金融制度运作正常。自20世纪70年代初，布雷顿森林体系瓦解以来，世界经济形势和结构发生了重大变化，很多国家开始实行浮动汇率制。在此背景下，IMF的监管范围也有所扩大，从原有的协助机制逐步扩展到对货币政策、财政政策和金融部门进行监管。在各种监管之中，对各成员国汇率制度的监管仍是其重中之重。 然而，现实中IMF的运作远没有想象的那么简单。从其诞生之日起，IMF就一直为美国等西方发达国家操纵。按惯例，IMF的总裁通常由欧洲人担任，美国人则担任常务副总裁。它的议事规则执行“加权投票表决制”，由每个成员国250票“基本投票权”和各国按所缴份额所得到的“加权投票权”综合计算得出。加权投票权与各国所缴份额成正比，而份额又是根据一国的国民收入总值、经济发展程度、战前国际贸易幅度等多种因素确定的。目前，IMF内部成员国之间所占份额和投票权严重不对称，发达国家占超过60%的份额，拥有足以决定IMF日常决策的绝对优势。 经过2009年的调整，美国在IMF中仍占有16.83%的投票权，中国在增加后也只占3.72%。由于IMF重大议题都需要85%的通过率，因此美国享有实际否决权。即便中国等发展中国家向IMF注资，对改变在IMF的地位所起的作用也不大。要对IMF进行根本性的改革，就必然要触动这些既得利益者的利益，这势必会遭到他们的强烈反对。 发行新债券的潜台词 此次国际金融危机使IMF深陷能力危机的泥沼，呼吁IMF改革的声音再一次风雷涌动。中国等国提出以SDR为基础构建一种“超主权储备货币”，呼吁深度改革IMF和现行国际货币金融体系，并希望改良的SDR可以解决美元霸权的弊端。 2009年6月26日，与周小川在伦敦峰会前夕提出的建议相呼应，中国人民银行在第一次发布的《2009年中国金融稳定报告》中，再一次提出了特别提款权方略，希望创造一种与主权国家脱钩、超越国家主权并能保持币值长期稳定的国际储备货币。 作为应对自身问题的措施和对国际呼声的回应， 7月1日， IMF执行董事会宣布了一项改革举措，将发行以SDR计值的债券。成员国可与IMF签署认购协议，约定在成员国设定的限额内购买IMF发行的债券。当IMF需要向其他成员国拨付资金以提供融资帮助时，将向已签署认购协议的成员国正式发债。成员国购买IMF债券后，可以在IMF所有成员国及世界银行等15个官方多边机构之间进行买卖。目前，中国已表示，有意认购500亿美元，巴西、俄罗斯愿购买100亿美元。
发行以SDR计值的债券，对IMF和新兴市场国家可谓双赢。IMF可以凭此获得为数可观的资金，用以解救深受金融危机之苦的成员国，切实履行其国际“最后贷款者”之责。包括中国在内的新兴市场国家也可从中获益。因为IMF在根据成员国缴纳的份额无偿分配两次SDR之后，已很久未分配SDR，而“金砖四国”的认购意愿总额基本与已有的SDR总额相当，这将有助于改革IMF的内部格局。 对于中国等新兴市场国家来说，一方面，这反映了其在世界经济舞台上话语权的提升，这是参与国际金融改革的一个良好开端——通过对IMF债权的投资，可以直接或间接地在IMF治理方面取得一定的话语权。另一方面，这也有助于进一步拓展SDR的使用范围，在改革发达国家主导的国际货币格局方面迈出重要的一步，并且得到了规避美元贬值风险的外汇储备投资工具。 改革治理结构 要解决IMF的问题，除了增资之外，还必须改革其治理结构，否则新兴市场国家投入的资金将只是为他人做嫁衣。跟不上当今世界经济格局变化的治理结构，使得IMF及现行国际货币金融秩序存在重大缺陷，各国话语权与其经济实力严重不对称。 面对IMF的治理缺陷，中国等发展中国家必须努力推动其在投票权、高管设置、决策过程等方面的规则。在IMF投票权问题上，现在世界经济、政治格局已经发生很大变动，应当降低美国投票权比例，适当让给其他国家；或者采用较为温和的方式，比如将通过决议的投票比例从85%以上降低到75%以上。这就能打破美国“一言堂”的垄断地位，使现存的国际金融机构在运作上更为公平。 在执行人员设置问题上，IMF的主要负责人就一直由美国和欧洲垄断，也不能反映国际社会对平等的诉求。领导职位在原则上可以是任何成员国的公民，只要达到条件和要求，即可平等参与竞争。目前，发展中国家在IMF的185个成员国中占比超过七成，在惯例中可以增加一个由发展中国家人士担任的副总裁。 此外，从中长期来看，IMF必须重视对发达国家的监督和系统性风险的防控。亚洲金融危机和此次危机的教训都说明，当今一国的系统性风险会很快蔓延为区域性，甚至全球性的系统性危机，其中发达国家发源的风险危害性更大。上世纪80年代以来，虽然金融危机频发，然而在每次危机前，IMF都不能很好地进行预警，并采取措施防止危机蔓延，只能亡羊补牢，在危机发生之后才伸出援手，这也暴露出IMF在系统性风险监测能力上的重大缺陷。 因此，要彻底解决IMF的问题，在其工作内容上，还需加强双边和多边的监督，尤其是对拥有主要金融中心、高度杠杠化经济和大规模跨境资本流动的发达经济体的监督。在此基础上，进一步加强IMF对系统性风险的评估，切实维护全球金融体系的稳定。
