爱华网一、公共行政的涵义 公共行政可概括为国家行政组织或公共行政组织在宪法和有关法律的规定范围之内对国家和社会公共事务的管理活动。这个定义包含着“谁在管理”、“如何管理”、“管理什么”三个方面的含义：第一，国家行政组织或公共行政组织是行政管理的主体，由于各国国家政治体制和行政体制各不相同，行政管理的主体也不同，用这种较为抽象的概念可以更多地概括它们的本质和共同点； 第二，行政管理的主体并不是国家的最高权力机关，而是与立法、司法部门相对而言的行政执行部门或国家权力的执行机关，它对执行宪法和各种政策、法律负有责任；第三，管理国家和社会公共事务突出了“公共”的特性，涉及到公共权力的运用、公共利益、公共政策、公共服务等问题。
公共行政主体是国家权力机关的执行机构，即行政机关。在我国，行政管理主体是国务院和地方各级人民政府。公共行政客体是国家事务、社会公共事务和行政机关的内部事务。行政管理活动的根本原则是依法管理。 二、行政职能 政府职能的涵义和地位 政府职能是与国家的立法职能和司法职能相对应的职能，即国家行政机关的职能。政府职能是行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用，主要涉及政府管什么、怎么管、发挥什么作用的问题。政府职能是国家职能的具体执行和体现，政府职能的行使受立法机关的监督；反之，政府职能发挥的程度又制约和影响其他国家职能的实现程度。 政府职能的发展 奴隶制和封建制社会时期国家政府职能的重点在于政治统治，通过强化政治职能，采取残暴的统治方式来维护奴隶主阶级政权的生存和发展，经济职能十分微弱，社会管理职能也很少。政府职能体现出两方面的特点，一方面是政治统治职能的极端强化；另一方面是社会管理职能的相对微弱，这是由奴隶社会和封建社会条件下的自然经济及其经济基础所决定的。自由资本主义时期是资本主义发展的上升阶段。这一时期，英国古典政治经济学家亚当·斯密等以理性经济人假定为基础，极力推崇市场机制这只“看不见的手”，反对政府干预经济生活，认为最好的政府，就是最廉价的政府。因此，自由资本主义时期政府采取自由主义的管理方法，以保障资产阶级的自由、平等、民主权利为目的，通过政治统治职能对新生的资产阶级政权的巩固和发展起着“守夜人”的作用，奉行“政府管得越少越好”的信条，主要依靠市场这只“无形的手”来调节和引导社会经济及其他各项事业的发展。进入垄断资本主义时期以后，资本主义所固有的矛盾日益尖锐，自由主义的统治方法已不适应这个时期的统治要求，形成了干预主义的政府职能论。这一时期资本主义国家充分地运用和强化了政府的政治统治职能，行政权力扩大，专政镇压职能大大加强，民主职能有所削弱。在经济领域，强调政府对社会经济的调节和干预，垄断代替了自由竞争，垄断资本和国家政权紧密结合，政府的经济职能和社会职能都扩大和加强了，如政府通过行政手段和法律手段来保证市场秩序，通过预算和高额税收、发行公债等办法承担某些社会公共事务，在收入及分配领域采取一系列福利措施等。当代西方学者既不赞成政府只承担“守夜人”职责的自由主义，也不同意政府全面干预经济的干预主义，而主张有选择地干预“市场失败”。当代西方国家的行政职能呈现出如下发展趋势：1．行政职能逐渐扩大。2．政治职能中的暴力职能相对减弱，而保持社会稳定的调节职能趋于加强。这种调节职能表现为，政府通过与各种利益集团、各种社会力量之间的妥协来达到平衡；通过吸收工人和人民群众参与管理等，以缓和劳资矛盾、改善劳资关系；通过对上层建筑和生产关系的调整与改革来适应经济基础及生产力的发展需求，保持现实和未来发展平衡等。3．政府的宏观调控、综合协调职能的强化与行政职能的社会化同步进行。为确保行政管理活动的顺利进行和经济活动的相对稳定发展，当代资本主义国家在行政改革中都把加强政府政府通过宏观协调，将一部分职能交还给社会，由社会组织替代政府进行直接管理，实现社会职能社会化，这是当代政府职能发展的新特点、新趋向。 政府职能体系 1、基本职能：政治职能、经济职能、文化职能、社会服务职能 2、行政管理的运行职能：决策职能、组织职能、协调职能、控制职能 政府职能的转变 1 、我国政府职能转变的必然性、必要性 ：政府职能的转变是经济体制改革和社会主义市场经济发展的必然要求，政府职能的转变是实现行政职能体系合理配置的根本途径，政府职能的转变是机构改革的重要前提和基础 2、我国行政职能转变的基本内容：1）职能重心的转变：工作重心本应该转移到以经济建设为中心的轨道上来。2）职能方式的转变：1．由运用行政手段为主转变为运用经济手段为主，经济手段、法律手段和必要的行政手段相结合；2．由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主；3．由重视计划、排斥市场转向把计划与市场有机地结合起来。 3、职能关系的转变。职能关系是指不同的管理职能该由谁来行使以及管理主体之间职责权限的划分。因此，分清职能、理顺关系、明确不同管理主体之间的职责权限，这是实现行政职能转变的关键环节。在我国，政府职能关系主要表现为：中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系；政企关系；政府与市场的关系；政府与社会的关系；政府内部各职能部门之间的关系。 三、行政组织和行政体制 行政组织的含义 行政组织是静态组织结构和动态组织活动过程的统一。就动态讲，行政组织指为完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程。就静态讲，有广义、狭义之分。广义的行政组织，除政府行政组织外，还包括立法、司法、企业、事业等部门及社会团体中具有行政性职能的机构。狭义的行政组织，则专指为推行政务，依据宪法和法律组建的国家行政机关体系，是国家机构的重要组成部分。比较多的研究静态的、狭义的行政组织，即政府行政组织。 行政组织的特征 1．政治性与社会性；2．法制性与权威性；3．系统性与动态性 行政组织设置的原则 我国行政组织的设置的原则：职能需要原则、完整统一原则、精干高效原则、管理幅度和层次适度原则、依法设置原则。 行政组织体制 指的是一个国家的行政组织系统内有关上下左右各种机构的地位、权限、领导关系和组织程序的法律制度。它侧重于对行政组织现象进行宏观的研究。不同的行政权力的分配形式及其归属常与一定的组织体制相联系。以行政权力的归属为核心的行政组织体制，根据不同划分标准，常有四种划分方式：① 集权制和分权制。② 首长制和委员会制。③ 层级制与职能制。 我国中央政府对地方政府的领导体制实行的是民主制的中央集权制，在各级行政机关和政府工作部门内部均实行行政首长负责制。 行政组织的理论 1、西方行政组织理论的演变 （一）古典行政组织理论。这是西方早期的行政组织理论，主要有以泰勒（F.W.Taylor）为代表的科学管理组织理论；以法约尔（H.Fayol）、古立克（L.Gulick）为代表的行政管理组织理论和以韦伯（M.Weber）为代表的科层组织理论（旧译官僚组织理论）。泰勒的科学管理理论中包含的一些组织管理原则：建立职能性组织，实行管理专业化；计划职能和执行职能分离；明确组织的控制标准以作为实施控制的依据；划清组织成员的职责与权限；严格组织的奖励和惩处制度；组织的高层管理人员实行例外原则等。法约尔的行政管理组织理论强调分工协作、权责一致、统一指挥、统一领导、适度的集权与分权、秩序、公平、纪律、个人利益服从集体利益、合理的报酬、保持人员稳定、首创精神、人员团结、层次与职能协调等14项组织的一般原则。 韦伯的科层组织理论（1）揭示了组织和权威的关系，划分了权威的类型（传统权威、超凡权威、合理-合法权威）；（2）归纳了科层制组织的基本特征，即实现劳动分工、明确规定组织成员的权利与责任；各种公职或职位按权利等级严密组织起来，形成指挥体系；通过正式考试的成绩或在培训中取得的技术资格来挑选组织成员；实行任命制，只有个别职位才实行选举制；公职人员必须是专职的，有固定的薪金收入；职务活动被认为是私人事务之外的事情，受规则和制度制约，而且毫无例外地适应于各种情况。 （二）新古典组织理论。又称行为科学组织理论。从20世纪30年代起，行政组织理论的研究逐渐引进行为科学的方法，形成了新古典组织理论。主要有以梅奥（E.Mayo）为代表的人际关系组织理论；以巴纳德（C.I.Barnard）为代表的组织平衡理论和以西蒙（H.A.Simon）为代表的决策过程组织理论。新古典组织理论的特点是以组织中人的问题为中心，从动态的角度研究人的行为对于组织的影响及其相互关系。但局限于人和组织行为的研究，只注重社会科学实证的研究方法，忽视组织结构、法规及环境的作用等。人际关系组织理论的基本观点是：组织成员是“社会人”，他们不仅追求金钱收入，更有社会和心理方面的需求；生产效率主要取决于组织成员的工作态度及其人际关系状况；新型的领导能力在于提高组织成员的满足度，以调动组织成员的积极性；正式组织中存在非正式组织。组织平衡理论的基本观点是：正式组织是有相互协作的个人组成的系统，包括协作意愿、信息联系和共同目标三大要素；组织中的权威应建立在下级接受的基础上；正式组织中存在着非正式组织，它对正式组织及有积极作用，也有消极影响；组织成员对组织的贡献与组织对其成员需要的满足应保持平衡。决策过程组织理论：决策贯穿于组织活动的全过程；组织是由作为决策者的个人所组成的系统，组织中的各个层次及其成员都是决策者；组织管理的目的就是通过对影响决策的各种因素的分析与调节，保证个人决策与组织目标的统一；组织不应被视为机械的工具，而应看作是由有欲望、有情感、有进取心的人员组合。任何组织的存在和发展都必须建立在激发组织成员工作激情的基础上。 （三）现代组织理论。20世纪60年代以后，组织理论的研究引进系统论、控制论、信息论的成果，使西方组织理论进入了一个新的发展阶段。主要有以卡斯特（F.E.Kast）、罗森茨韦克（J.E.Rosenzweig）为代表的系统分析组织理论和以劳伦斯（P.R.Lawrence）、洛西（J.W.Lorsch）、伍德沃德（J.Woodward）为代表的权变组织理论。系统分析组织理论用系统分析方法研究组织，认为行政组织是一个“结构的社会技术系统”，由许多分系统组成；组织又是一个有机的开放性系统，是受社会经济、文化等环境影响的生态系统，它在与社会环境的互相作用中建立和维护自身的工作流程，从而保持组织功能与社会环境的动态平衡。 2、马克思主义的行政组织理论 （一）马克思、恩格斯的组织理论。马克思、恩格斯在总结巴黎公社经验的基础上，对社会主义国家行政组织的建设提出了重要的原则构想。（1）政府官员由群众直接选举和进行监督，政府和官员是人民的“公仆”；（2）社会主义行政组织应是巴黎公社式的“议行合一”的组织形式；（3）政府应该是“廉价政府”；（4）政府只应有“为数不多的重要职能”，主张实行“大社会、小政府”。 （二）列宁的组织理论。列宁提出的行政组织建设的若干重要理论原则。主要是：主张精简机构；强调民主管理；强调行政组织的效能问题；克服行政组织中的官僚主义现象。 （三）毛泽东、邓小平的组织理论。毛泽东创立的适合我国实际的行政组织原则。主要是：坚持共产党对行政组织的领导；依靠人民大众管政府；强调行政组织的设置必须适应革命中心任务的需要；实行民主集中制的原则，较好地划分中央政府与地方政府的职权，调动各方面积极性；实行精兵简政，要求“达到精简、统一、效能、节约和反对官僚主义五项目的”；注重行政组织的作风建设，强调实事求是，密切联系群众等；加强思想政治工作，形成官兵一致、军政一致、军民一致的良好人际关系。邓小平在领导我国社会主义现代化建设和改革开放的过程中，进一步丰富和发展了马克思主义的行政组织理论：针对我国存在的机构臃肿，层次重叠，手续繁杂，效率极低的问题，明确提出“精简机构是一场革命”的论断；指出改革的目标是建立“精简、统一、效能”的行政组织体系；改革的方针是“胆子要大，步子要稳，走一步，看一步”。 行政机构改革 行政机构改革的主要内容是：精兵简政。具体操作分三个步骤：定职能—定机构—定人员。深化行政机构改革，要围绕全面建设小康社会的目标，牢固树立正确的发展观，坚持统筹兼顾、协调发展，坚持以经济建设为中心，促进经济社会协调发展、城乡协调发展、地区协调发展和人与自然协调发展，实现人与自然的和谐相处，为经济建设和社会全面进步提供强有力的组织保障。行政机构改革，关键是转变政府职能。要加强和完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，把促进经济发展作为第一要务，推进经济结构的战略性调整，抓好生产、流通、消费和分配的良性循环，强化市场监管，规范和整顿经济秩序，营造良好的投资环境和公平的市场环境。要把社会管理和公共服务放在突出的位置，建立应急管理机制，提高对突发事件的应对能力，重点解决好就业和再就业、公共卫生和社会保障等问题，逐步完善公共服务体系，建立和完善与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制。要推进决策科学化民主化，严格依法行政，完善行政监督。要继续深化行政审批制度改革，大力推进电子政务，提高行政效率。行政机构改革的必要性：1、适应社会发展规律，促进经济发展的必然要求。2、消除行政机构自身的种种弊端，提高行政效率的重要途径。 从1952—2003年共进行了八次行政机构的改革。 四、行政领导 行政领导的涵义 领导是指领导者在一定的环境下，为实现既定目标，对被领导者进行指挥与统御的行为过程，即指领导活动。领导是一种多层次、多领域的立体现象，可以从不同的视角进行不同的分类。按领导的权力基础分类，有正式领导和非正式领导；按领导活动的层级分类，有高层领导、中层领导和基层领导；按领导活动领域分类，可以把领导分为政治领导、行政领导和业务领导等。另外，作为名词的领导是指领导者。 行政领导是指在行政组织中，经选举或任命而享有法定权威的领导者，依法行使行政权力，为实现一定的行政目标所进行的组织、管理、决策、指挥等的社会活动。行政领导是国家行政管理活动中的领导活动，它具有一般领导的共同特点，又有自身的特点。主要表现为： 1．行政领导只是对“行政”的领导。2．从行政领导活动方式的特性上讲，行政领导的执行性，是它的明显特点。3．从行政领导活动的社会属性来看，其具有鲜明的政治性。 行政领导者的职位 行政领导者的职位是指国家权力机关或国家人事行政部门根据法律与行政规程，按规范化程序选择或任命行政领导者担任的职务和赋予其应履行的责任。职务和责任是构成行政领导者职位的两个不可缺少的要素。只有担任了某一职务，才负有与其相应行政部门的工作指挥与统御权；而担任某一行政领导职位的人，就负有对该组织的领导责任。行政领导者职位的特点：（1）职位是以“事”为中心确定下来的。（2）职位的设置有数量的规定性。（3）职位本身具有相对的稳定性。 行政领导的职权和职责 1、行政领导者职权的含义。法定的与职位相当的行政权力，就是行政领导者的职权。行政领导者的职权，是其行使指挥与统御过程的支配性影响的实质条件。同时，职权不仅意味着行政领导者具有从事一定行为的可能性，而且意味着必须从事这一行为，否则就构成失职。 2、行政领导者的职权与职位的关系。一方面，职权是与职位联系在一起的，职权是由职位衍生出来的，职位的性质决定职权的性质；职权与职位有对称关系，职权的大小与职能的高低、责任的轻重相适应；职权是法律认可与确认的权力。另一方面，行政职权是有限度的权力，它由国家权力机关因社会公共管理分工的不同而进行功能性划分，并由国家依据划分做出授予，被授予者需对权力有明确的认识，从而掌好权、用好权。行政领导的权限范围包括人事权、物权（即对物质资源的配置与使用权）、财权、组织权。 3、行政领导者的职责的含义。行政领导者的职责是指行政领导者违反其法定的义务所引起的必须承担的法律后果。 4、行政领导者职责的内容。行政领导者的责任有多方面的内容，主要由政治、工作、法律三个层面构成。 行政领导体制 行政领导体制从整体上说可以划分为三个层次：一是从根本性上制约行政活动的制度安排；二是足以保障领导者个人可以与组织协调行动的制度，以使领导者个人的能量与组织的能量最大限度地发挥；三是足以保证日常行政领导活动顺畅开展的制度性措施，使行政活动富有成效，不致无的放矢。根据这三个不同的层次，我们重点研究几种主要的行政领导制度。1、民主集中制。民主集中制是民主制和集中制有机结合的一种制度。民主集中制是我国根本的行政领导制度。我国宪法把民主集中制作为人民民主专政国家政权的组织原则和国家的根本领导制度确立下来。 2、集体领导、个人分工负责与行政首长负责制 1）集体领导是集体决策、共同负责的制度，即对重大问题，由领导集团全体成员讨论，做出决策和决定，一经决定，必须共同遵守。 2）个人分工负责制就是行政领导集团内各成员为执行集体领导的意志而密切配合，各司其职，各尽其责。 3）集体领导和个人分工负责是辩证的统一，是不可偏废或分割的。集体领导是个人分工负责的前提，个人分工负责是集体领导的基础。集体领导的决策是个人分工负责的方向、目标，个人分工负责是集体领导意志实现的途径。离开集体领导的个人分工负责就是无政府主义和自由主义；离开个人分工负责的集体领导，只能是“清谈馆”。坚持集体领导与个人分工负责相结合，就要反对个人说了算和不敢负责的官僚主义倾向。 4)行政首长负责制。行政首长负责制是相对于委员会制而言的，是民主集中制和集体领导与个人分工负责制相结合制度的一种具体形式。它是指重大事务在集体讨论的基础上由行政首长定夺，具体的日常行政事务由行政首长决定，行政首长独立承担行政责任的一种行政领导制度。 3、日常的具体行政领导体制：处理行政领导者与行政活动参与者关系的制度、上下级行政领导者之间联系的制度、协调行政领导班子内部关系的制度 行政领导的方式 行政领导在行政领导活动过程中对部属的态度和行为的具体表现，是行政领导过程中领导者、被领导者及其作用对象相结合的方式。行政领导方式主要有：强制命令方式、疏导教育方式、物质激励方式和榜样示范方式。（1）强制命令方式：行政领导凭借行政隶属关系，行使行政权力发布命令，要求下属不可违拗地执行已实现领导意图的领导方式。是一种重事的领导方式，特点是：强制性、无偿性、具体性。（2）疏导教育方式：行政领导着运用启发、诱导、商讨、教育的方法，使部署心悦诚服地接受并贯彻自己意图的领导方式，它是一种重人的领导方式，强调思想教育手段的具体应用。特点是：启发性、科学性、长期性。（3）物质激励方式：行政领导者贯彻按劳取酬和物质利益原则，通过发挥物质刺激的作用，满足部属的物质需要，使他们努力实施领导意图的领导方式。强调经济手段的应用，特点是：平等性、有偿性、间接性、复杂性。（4）榜样示范方式：行政领导者以身作则，身体力行，严于律己，模范带头，为实现组织目标而奋斗，通过榜样的力量引导感染下属努力实现自己意图的领导方式。具有引导性和感染性的特点。 行政领导者的素质与结构 1、领导者素质的含义：首先是指构成领导者的各种内在要素，即使领导者之所以成为领导者的生理、心理、文化、思想、政治、道德等因素，以及由这些因素综合而形成的本质性能力，亦即领导能力；还指这些要素、能力的现实状态，即发展程度或实际水平。也就是说，领导者素质同时又是一个发展的动态概念，用以描述和揭示现实领导者的实际状态、水平和差距。领导者素质与先天遗传的生理、心理特点有关，受它们的影响与制约，但主要是后天社会实践中自身努力的结果。 2、行政领导者素质的重要性 公共行政领域运作和发展的活力，归根结底取决于其工作人员，特别是公共行政部门领导者的素质。要建立办事高效、运转协调、行为规范的公共行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化国家行政管理干部队伍，素质建设是其中的重要问题，领导者素质尤其是重中之重。一位领导者，特别是优秀的领导者应具备什么样的素质，如何据此去识别、选拔和培训领导者，包括领导者本人怎样据此有意识地发展自己是素质理论的核心内容。 3、行政领导者素质的特点：具有时代性、层次性的突出特点。 4、行政领导者个人素质结构：政治素质、知识素质、能力素质和心理素质。 5、行政领导班子素质结构及其优化：1）合理的静态结构。行政领导班子是一个有机的整体，从静态意义上说，其素质结构包括四个方面：年龄结构；知识结构；智能结构；气质结构。 2）合理的动态结构。领导班子的动态结构，是指在动态领导过程中，行政领导班子所形成的合力，包括合力关系和合力状态。 五、公共政策 公共政策的涵义 公共政策是政府为处理社会公共事务而制定的行为规范，其本质体现了政府对全社会公共利益所作的权威性分配。公共政策包括公共问题认定、政策方案制定、政策分析、政策执行、政策效果分析等步骤。公共政策是决定、决策的一种特殊形态，它具有决定、决策的一般特征；2）公共政策是公共权力机关的基本的活动方式或活动过程，是公共权力机关的权力意志的表现；3）公共政策是经由政治过程而进行方案的初拟、优化和择定的结果，主导这一过程的基轴是公共权力机关与公民的关系。4）公共问题、公共目标和公共利益是公共政策的三大要素。5）公共政策是一种权威性的价值分配方案。6）公共政策在形式上可以是积极的，也可以是消极的。 公共政策的特征和功能 公共政策的特征：（1）政治性（2）阶级性（3） 权威性（4）普遍性（5）目标取向（6）稳定性与变动性（7）预见性。公共政策的功能：（1） 管制功能（2）引导功能（3）调控功能（4）分配功能。 公共政策的类型： 1、党的政策。成为公共政策的形式：（1）直接的形式（2）间接的形式：党的领导是政治的领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权推荐重要干部。党对国家事务实行政治领导的主要方式：使党的主张通过法定程序，变为国家意志。将党的政策变成国家意志的法定程序有三种：（1）中共中央与国家机构联名发布政策方案。（2）中共中央提出政策创议，国家机构据此制定具体的政策方案，并按照法定程序通过。（3）政府决策以党提出的政策原则为依据。 2、人大决策。人大决策主要采取的形式：（1）宪法；（2）基本法律；（3）法律；（4）地方性法规、自治条例和单行条例；（5）人大决定：1）全国人大及其常委会行使宪法明确列举的决定权的那些行为。2）人大及其常委会行使宪法明确列举的人事任免权的行为。3）人大及常委会行使宪法明确列举的监督权的行为。 3、行政决策。行政决策的主要形式：（1）行政法规；（2）行政措施、决定和命令；（3）部门规章；（4）地方性规章；（5）地方性行政措施、决议和命令。 4、纵向政策：中央政策（国家政策）、地方政策、基层政策。中国：1）根据现行宪法，当代中国作为单一制国家，基本政策的制定权属于中央，地方政策的制定须在中央政策的指导下进行，其目标、方向和行为规范为中央政策所决定，所以地方政策只是中央政策的具体化。2）从形式上看，当代中国地方政府有两个、三个、四个层级。 公共政策的主体与客体 主体：（1）直接主体：立法机关、行政机关、执政党、领袖人物。（2）间接主体：在野党、利益集团、选民。客体：（1）社会问题、公共问题与政策问题（2）目标群体。 公共政策的制定过程 公共政策制定过程包括“提出问题、确定目标、拟定方案、优选方案、实施政策”五个步骤，以及各个步骤之间的多次反馈。目标和方案是公共政策制定所必须具备的两个基本要素。能否保证政策目标的有效性取决于两个环节：一是政策目标的设计正确；二是不同的参与者对政策目标达成共识。为保证政策目标的正确，政策目标必须明确具体；政策目标必须有效协调；政策目标与手段必须统一。拟定方案的基本环节包括：设想、分析、初选、评定、淘汰等。公共政策制定的方法包括：特尔菲法、决策树法、灵敏度分析法、成本效益分析法和模糊综合分析法等。采用的技术主要是预测技术。 公共政策的执行 公共政策执行是指把政策内容付诸实施的过程。政策对象对政策执行的接受行为，可分为三个层次：服从、认同与内化。服从是接受政策的最低层次；认同是接受政策反应的中间层次；内化是接受政策的最高层次，它表现为对政策内容及其意义有准确而深刻的理解，并内化为自觉行动。组织者对政策执行过程应加以控制。这种控制表现为：一是政策执行中的协调。在政策执行中采取各种方法调节各项执行活动，解决或消除各种矛盾与冲突，引导行政机构和受众互相配合协作。二是政策执行中的方案调整。它既包括对原方案与实际问题之间产生的偏差的调整，也包括采用各种限制措施纠正偏离目标的行为。 公共政策的评估 1、公共政策评估的含义、用途和主体。政策评估的用途：1）是检验政策效果的基本途径；2） 是决定政策去向的依据；3） 是合理有效地配置政策资源的认识基础；4） 是进行政策教育的重要方法；5） 是决策科学化和民主化的必由之路。 2、政策评估的类型：1）正式评估和非正式评估2） 内部评估和外部评估3）事前评估、执行评估和事后评估 3、公共政策评估的过程、标准和影响因素。过程和步骤：1）评估准备阶段：（1）确定评估对象；（2）制定评估方案；（3）准备评估条件；2）评估实施阶段；3）评估总结阶段。标准：1）事实标准：（1）政策效率；（2）政策效能；（3）政策效益；（4）回应的充分性；（5）执行力；2）价值标准：（1）社会生产力的发展；（2）社会健康发展；（3）社会公正。影响因素：1） 政策目标的不确定性；2） 政策影响的广泛性；3） 政策资源的混合和政策重叠；4）政策主体有关方面人员的抵制；5） 评估者主观动机上的错误；6） 政策信息系统不完备；7） 政策评估所需经费获取不易；8） 决策目标的意识形态性。 4、公共政策评估的方法。过程对比法：（1）动态性、全面性（2）前后对比，主要有1）始—终对比分析（1）前—后对比法（2）投射—实施后对比法（3）控制对象—实验对象对比法； 2）始—中对比分析 ；3）有—无政策对比分析。价值分析法：1）分析对象的选择2）功能分析和功能评价3）制定和实施改进方案。 Ø 公共政策的终结 1、终结原因：（1）经过评估认为政策的目标已经实现，政策问题也得到解决，政策没有继续存在的必要，应该予以终止（2）经过评估发现政策存在的失误或局限使其无法解决所面临的问题。 2、对象：（1）功能（2）组织（3）政策（4）计划。 3、方式：（1）替代（2）合并（3）分解（4）缩减。 4、作用：（1）有利于节省政策资源；（2）有利于提高政策绩效；（3）可以避免政策僵化；（4）可以促进政策优化。 5、推动政策终结的力量：（1）反对政策者。（2）明智领导者。（3）锐意改革者。（4）政策评估者。 6、阻碍政策终结的力量：（1）政策制定者。（2）政策执行者。（3）政策受益者。 7、克服阻力、顺利完成终结的策略主要有：1）重视说服工作，消除抵触情绪；2） 注意因势利导，营造有利气氛；3） 公开评估结果，争取支持力量；4） 废旧、立新并举，缓和终结压力；5） 通过试探试点，避免矛盾激化；6）终结必要部分，减少终结代价。 公共政策执行的监督 公共政策执行的监督是党、国家机关和人民群众对国家公共政策执行机关工作人员及国家公务员再行政管理过程中遵纪守法情况的监察和督导活动。 公共政策执行系统的内部监督 （一）行政监督（监察机关） （二）审计监督 公共政策执行系统的外部监督 （一）立法监督（二）司法监督（三）政党监督（四）社会及舆论监督 六、行政执行 行政执行的涵义 行政执行是国家行政机关最根本的职能，是行政权的集中表现。行政管理的基本任务的完成，就是行政执行职能的实现，它是贯穿于全部行政管理活动的中心环节。行政执行，从公共行政的科学管理的意义上理解，是指按照行政管理的客观规律，为实现行政决策目标而进行的行政活动。广义上指，为实现已作出或最后批准的行政决策而进行的全部活动。狭义则指，为实现某种决策所做的具体工作。行政执行是复杂的活动，内容广、范围大、环节多，要把握其基本特点，才能顺利有效、如期圆满地实现决策目标。行政执行，从公共行政的法制管理的意义上理解，是指行政机关依法对国家事务的直接具体的组织、指挥和控制的过程，即通过执行、适用规范行政管理活动的法律、法规，实行行政决策目标，完成行政管理任务的全部行政活动和过程。简言之，行政执行即为行政执法活动。 行政执行的原则 为人民服务、对人民负责，就是要贯彻公仆精神原则、行政执行活动规范化原则、遵守行政执行程序原则。 行政沟通的涵义 行政沟通是在行政管理活动中，行政组织与外部环境之间，行政组织内部各部门之间、层级之间、人员之间的信息的交流与传递过程。 行政沟通的类型与模式 （1）按沟通渠道划分，有正式沟通和非正式沟通。正式沟通：指通过正式的组织程序，按组织规定的线路和渠道所进行的信息传递与交流。如我国行政组织中的会议制度、汇报制度、文件的下传与呈送、组织之间的公函往来等。非正式沟通：指正式沟通渠道之外的信息交流传递，即建立在日常人际关系基础上的一种自由沟通，没有明确的规范和系统，不受正式组织体制的约束，不受时间和场合的限制，没有固定的传播媒介，形同信息流通的“自由市场”。如组织成员的私下交谈，非正式的机会，各种谣言、传闻、小道消息等。 （2）按信息流向划分，有下行沟通、上行沟通和平行沟通。下行沟通：指上级机关按照隶属关系自上而下进行的沟通，主要用于对下级传达政策、下达任务与目标，提供关于组织程序和行动的情况，即“上情下达”。上行沟通：指自下而上的信息交流，即“下情上达”，也称反馈。平行沟通：指统计部门和人员之间进行得的信息传递和交流，即横向沟通。 （3）按沟通的路线划分，由单向沟通和双向沟通。单项沟通：指无反馈的沟通。如发布公告、通知、指令、决定和下级的上报材料等；双向沟通：指有反馈的信息沟通，这是行政组织应重视的沟通方式。 （4）按沟通媒介划分，有口头沟通、书面沟通、机械沟通和体态沟通。 （5）按结构模式划分，有链式、轮式、环式、全通道式和丫式沟通。 行政协调的涵义 行政协调是指行政管理过程中的协调，是行政主体为达到一定的行政目标而引导行政组织、部门、人员之间建立良好的协作与配合关系，以实现共同目标的行为。行政协调能够保证行政过程的稳定，正常发挥行政功能，提高行政效益。 行政协调的类型 内部协调、外部协调、纵向协调、横向协调 行政协调的方式 方式有主体合流法、中间数法、冷处理与热处理法、当面表态法、谈心法、跟踪处理法。通过会议协调；组织协调；信息协调等方法。 行政控制的概念 行政控制指行政领导者根据计划目标的要求，对计划的执行情况进行监督、检查，及时发现和纠正计划执行中的偏差，以保证计划目标实现的过程。 行政控制的方式： 有上下对立的控制（以纪律和制裁为主要手段，突出特征是“管卡压”）、上下协调的控制（以教育和激励为主要手段，特点是以“德”以“理”服人）。行政控制的方法：自我控制；预算控制；法律规章控制；组织控制；工作程序控制；行为规范控制。 行政监督的涵义 行政监督，是指对行政的监督，即行政法制监督。包括国家权力机关的监督；行政系统内部特设的行政机关进行的监督，如监察部门、审计机关和会计系统实施的监督等；司法机关实施的监督和政党、各种社会组织、人民群众及社会舆论的监督。行政监督的特征：1.监督对象是行政机关的行政行为和行政工作人员的职务行为。2.监督主体是国家权力机关、司法机关、国家特设的行政机关、政党、社团组织和人民群众等。3.监督性质是监督主体对行政机关及其工作人员的一种法制监督。有两方面的含义：(1)主体享有的监督权是法律赋予的，要严格依法定程序进行。(2)对行政机关及其工作人员在行政活动中的合法性和合理性的监督，重点是执法监督。4.监督的目的在于保障社会主义民主和法制，促进行政机关及其工作人员依法行政，合理行政，改善和强化行政管理，提高行政效率，推进廉政建设。 行政系统的外部和内部监督体系 行政内部监督方式：1、一般监督2、业务监督3、专门监督。行政监察、审计监督(财会监督、财政监督)等。行政外部监督：国家权力机关的监督、国家司法机关的监督、政党的监督、各种社会组织的监督、人民群众和社会舆论的监督 七、人事行政 人事行政的涵义 人事行政就是为实现行政目标和社会目标、通过各种人事管理手段对国家行政人员所进行的制度化和法制化管理，是以国家行政人员或公务员为主要对象的一系列管理理论、法规、制度、政策、措施的总和，是国家行政机关对其工作人员依法管理的一系列活动。人事行政具有法治化、专业化、职业化和现代化的特征，具有一般的管理职能和特殊的管理职能。 人事行政的基本原则 1、选贤任能原则 2、激励竞争原则 3、成绩主义原则 4、适才适位原则 5、智能互补原则 6、民主监督原则 7、依法管理原则 西方公务员制度的特点 1.公开考试、择优录用。2.职务常任。3.“政治中立”。 中国公务员制度的主要内容(本节参考公务员法相关内容) 1、国家公务员的内涵、义务与权利 我国公务员是指各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。依此规定，我国公务员的范围与英、美等西方国家既有相同之处，又有不同的地方。首先，国家行政机关中的工勤人员不列入公务员范围。因为他们一般不执行行政公务。机关后勤社会化后，他们将归属不同企业按有关劳动法规进行管理。其次，从中央到地方各级行政机关中除工勤人员以外的工作人员均属公务员范围，不是只限于中央政府系统中非选举产生的工作人员；再次，从中央到地方各级政府的组成人员和非政府组成人员，领导职务和非领导职务的人员都是公务员，不实行“政务官”和“事务官” 分离的制度。 公务员义务是指法律对公务员必须作出一定行为或不得作出一定行为的约束，是公务员对国家所应承担的责任的法律规定。法律规定的公务员义务，每个公务员必须履行，不能放弃，否则将承担相应的法律责任。 公务员权利是指法律对公务员可以享有某种利益或可以作出某种行为的许可和保障。国家给予公务员为达到某种要求或实现某种法定利益提供了合法手段和可能条件，公务员可依自己的意愿决定是否运用这些合法手段和可能条件去实现某种行为，任何机关和个人不得侵犯。 2、国家公务员的管理制度 （一）职位分类 。科学的人事分类是现代人事管理的起点和基础。世界各国的人事分类制度大致有二：职位分类和品位分类。职位分类着重于“因事择人”。品位分类倾向于 “因人设事”。两种分类制度各有短长，互相兼容。职位分类是指一方面，按照工作性质、责任大小、难易程度和任职资格条件等因素确定领导职务和非领导职务的职位系列，同时又根据所任职务及所在职位的责任大小、工作难易程度以及国家公务员的德才表现、工作实绩和工作经历确定等级系列。在职位分类的基础上又确定公务员的级别，这是我国国家公务员制度的一大特色。非领导职务是指办事员、科员、副主任科员、主任科员、助理调研员、调研员、助理巡视员、巡视员。我国国家公务员级别分为15级。 （二）录用。国家公务员录用是指国家行政机关依据一定法律法规，通过法定的程序和方法从公务员系统外的人员中录用担任主任科员以下非领导职务公务员的行为和活动。 （三）绩效考核。绩效考核制度的建立为对公务员的奖惩、任用、培训、晋级增资等提供重要依据，对调动公务员的积极性、优化公务员队伍、强化对公务员监督和提高政府工作效率有重要作用。公务员考核必须坚持客观公正原则，实事求是地对公务员的绩效作出全面、准确的评价；必须坚持民主公开原则，建立绩效评估指标体系。 （四）奖励与纪律。奖励是指国家行政机关对在工作中表现突出，有显著成绩和贡献的以及有其他突出事迹的国家公务员给予鼓励的制度。奖励制度包括奖励原则、条件、权限、种类、程序等。 （五）职务升降和职务任免。１.职务升降。公务员职务序列是由低到高的层次结构。职务升降是在公务员职务序列中的纵向调整，是公务员职务关系的变更。职务晋升是由较低职务升任到较高职务。降职是与职务晋升方向相反的一种职务关系变更形式，是指由较高职务改任为较低职务。２.职务任免。职务任免是公务员职务管理的重要活动，是任职和免职的简称。 （六）交流。公务员的交流，是指国家行政机关根据工作需要或公务员个人愿望，通过调任、转任、轮换、挂职锻炼等形式变换公务员的工作岗位，从而产生、变更或解除公务员职务关系或工作关系的一种人事管理活动。 （七）回避。建立公务员回避制度对维护政府的良好形象和公务员队伍的廉政建设有重要意义。 （八）工资保险福利。工资保险福利各有区别，但对提高公务员积极性、稳定公务员队伍、吸纳优秀人才都具有重要意义。建立健全公务员工资保险福利制度是建立健全公务员激励机制的必要环节。国家公务员的工资制度包括工资的原则、结构、形式等。 （九）辞职、辞退、退休。辞职、辞退、退休制度疏通了公务员队伍的“出口”渠道，增强了公务员队伍的生机和活力，是干部人事管理的一项重要改革。辞职是公务员根据本人意愿，依据法定程序，解除与行政机关职务关系的法律行为和法律事实。 （十）申诉控告。申诉控告制度是公务员合法权益的一种保障机制。申诉是指国家公务员对涉及本人的人事处理决定不服的，可以在接到处理决定之日起30日内向原处理机关申请复核，或者向同级人民政府人事部门申诉，其中对行政处分决定不服的，可以向行政监察机关申诉。 3、国家公务员的管理机构与监督 西方国家公务员的管理机构有所谓部内制、部外制和折衷制的区别。而在我国，国务院人事部门负责国家公务员的综合管理工作；县级以上地方人民政府人事部门，负责本行政辖区内国家公务员的综合管理工作。我国公务员行政监督体制中，监督主体是县级以上人民政府或者人事部门。 八、公共财政 公共财政的涵义 公共财政是指仅为市场经济提供公共服务的政府分配行为，是国家财政的一种具体存在形态，是与市场经济相适应的财政类型。公共财政的特征：以弥补市场失灵为行为准则；为市场活动提供一视同仁的服务；非市场营利性；法治性。 公共预算的涵义 公共预算是指政府在每一财政年度经立法程序批准的全部公共收支计划，是存在于市场经济中并且与公共财政相适应的国家预算类型。包括收入和支出两部分预算。特点：计划性、透明性、全面性、法律权威性和政治程序性。最能体现公共财政的制度特征的是公共预算。 公共预算管理的基本模式 分项排列预算模式、规划—计划—预算模式、目标管理预算模式、零基预算模式、绩效预算模式。规划—计划—预算模式是20世纪60年代在美国发展起来的预算管理模式。零基预算模式：不按上年度的“渐进增量”来考虑预算，而对原有的项目进行重新审核。绩效预算模式：是一种以绩效或结果为导向的预算管理模式。 公共预算的过程 过程分为：编制、执行和决算三个阶段。 1、预算编制：是对未来一段时间内公共部门收支进行预算和计划的活动。预算编制的原则：公开性、完整性、可靠性、年度性、法律性五大原则。预算编制的依据：国家的法律法规和方针政策、上一年度公共预算执行情况、计划年度国民经济与社会发展计划的主要指标、公共预算管理体制所规定的管理权限和收支范围。预算编制的程序：草案编制、汇总、行政首长审批和权力机关审议通过四个程序。我国中央政府部门预算编制实行“两上两下”的程序。 2、预算执行。预算执行的特点：预算执行是实现公共预算各项收支任务的关键环节、预算执行具有连续性、预算执行中需要根据变化保持平衡、预算执行结果为下一年度公共预算编制提供依据。预算执行的环节包括：收支执行、支出资金拨付和预算调整三个环节。 3、决算。决算是对预算结果的总结和评价。我国的决算分四个阶段：准备阶段、编制阶段、审查阶段和批准阶段。 税收管理的涵义和特点 税收是国家为了实现其职能，凭借政治权力，依据法律预先规定的标准，强制、无偿地取得公共收入的一种方式。税收的特征：权威性；强制性、无偿性和固定性。税收管理的核心是实现公平征税和税收效率。公平征税：同等税收待遇原则、坚持支付能力原则、坚持受益原则。税收效率：税收效率要求征税既有利于资源的有效配置和经济机制的有效运行，又能够提高税务行政的管理效率。 政府收费管理的涵义和形式 政府收费指政府提供特殊服务或规制某些经济行为而向相关主体收取的费用。它是主要的非税收收入形式，可弥补财政收入的不足，缓和财政资金供求矛盾，同时也有助于改进公共服务的质量。形式有两种：使用者费和规费。使用者费：使用者费是政府对特定服务或特许权收取的价格，用于支付提供这些服务的全部或部分成本。（市场交易关系）包括：直接费、公共事业特种费、特许费。规费：是公共部门在履行社会经济管理职能过程中，提供特别行为或服务而收取的补偿费用。（管理者与被管理者的关系） 公共支出的类型 公共支出可以分为：购买性支出和转移性支出。购买性支出：政府直接进入市场，购买商品或劳务的公共支出。转移性支出：政府进行非市场性再分配，单方面拨转给受领者的支出。1、购买性支出的范围包括：投资性支出、教科文卫支出、行政管理支出和国防支出。 2、政府采购。概念：政府机构出于履行职责的需要，以购买、租赁、委托或雇用等方式获取货物、工程或服务的活动。特：非营利性、规范性、特定性、政策性、范围大规模大和影响力大。政府采购的主体：主管机关、采购机关、中介机构和供应商。政府采购的模式：分散采购和集中采购政府采购的基本方式：竞争性招标采购、有限竞争性招标采购、竞争性谈判、询价采购、单一来源采购。3、转移性支出管理主要分社会保障支出管理、财政补贴管理和其它转移性支出管理。1）、社会保障性支出。社会保障支出是政府向由于各种原因暂时或永久丧失劳动力、失去工作机会或生活面临贫困的社会成员提供其基本生活的支出。 社会保障支出的特点：动态性、刚性、适度性。社会保障支出主要包括：社会保险、社会救助、社会优抚和社会福利2）、财政补贴管理。财政补贴：政府根据特定需要向企业或个人提供的无偿补助。财政补贴的内容：价格补贴、企业亏损补贴、财政贴息、税式支出、其他补贴。3）、其他转移性支出管理。其他转移性支出：外援支出、债务支出、其他支出管理（兵役征集费、支前费、人民防空费、补助村民委员会支出、国家赔偿费用支出、引进人才专项费用）、住房改革支出等。 我国公共财政的体制 过去计划经济体制，实行“统收统支，高度集中”的管理模式，财政管理长期存在“缺位”和“越位”的问题，一些本该由市场调节、自我发展的竞争性和经营性领域，财政没有及时退出；而本该由财政供给的义务教育、社会保障、公共设施建设等项目又得不到充足的资金保证。因此，我们必须大力推进经济体制改革以及与之配套的财政改革，而改革的方向，则是建立公共财政。 1、我国财政管理体制沿革：1950—1979年计划型财政管理阶段；1980—1999：计划型财政管理向公共财政管理过渡阶段；1999年以来，明确导向公共财政管理阶段 2、我国公共财政管理体制存在的问题：公共财政管理尚未得到全社会足够的重视；预算管理与经济社会发展存在矛盾；公共收入管理不尽合理；公共支出管理亟需规范；公共财政管理法律制度不健全。 3、转轨时期我国公共财政管理的完善：完善公共预算管理；加强公共收入管理；改革现行公共支出管理制度；加强对公共财政管理的审计监督；健全公共财政管理法律制度；注重信息技术在公共财政管理中的运用。 九、行政文化和行政伦理 行政文化的涵义 广义的行政文化是指行政意识形态，以及与之相适应的行政制度和组织机构；狭义的行政文化仅指行政意识形态，即在行政实践活动基础上所形成的，直接反映行政活动与行政关系的各种心理现象、道德现象和精神活动状态。 行政文化的构成 1、行政文化的关系的构成⑴、主体行政文化，决定行政文化的本质属性和基本特征。⑵、客体行政文化，核心在于：对行政主体的行为合理性的评价。 2、行政文化的发生性构成：行政心态、行政意志、行政规范和行政评价。 3、行政文化的其他构成 行政文化的功能 引导功能、规范功能、维系功能和选择功能 行政伦理的涵义 行政伦理是行政人在治理国家的过程中，在公共行政领域所应遵循的伦理道德要求的总和。行政伦理建设是行政发展不可或缺的内容与途径；行政伦理具有制度伦理与个体伦理的双重维度，即整体的制度规范维度与个体的自觉维度；制度伦理与个体伦理是相互作用，互为前提的，权力需要伦理约束。行政伦理包括两个层次的内涵：公共行政领域里活动的人员，主要是国家公务员个体作为行政伦理的主体的意义上，行政伦理是指国家公员的行政伦理意识、行政伦理活动以及行政伦理规范现象的总和；在政府、行政机关群体作为主体的一以上，行政伦理是指政治体制、行政体制、行政领导集团以及行政机关或者执行行政职能的其他部门，在从事公共行政领导、决策、管理、协调、监督、控制、服务等事务中所应遵循的法律、道德与伦理的总和。 行政伦理的构成 行政理想、行政态度、行政义务、行政技能、行政纪律、行政良心、行政荣誉和行政作风,构成行政伦理的范畴体系。 行政伦理的规范 行政伦理规范划分为行政人的个人品德，即个人层面的行政道德；行政职业道德，如奉公守法、公正廉洁。行政伦理规范的本质特征是主观与客观的统一,他律与自律的统一。遵循 1、服务原则2、效率原则3、公正原则4、廉洁原则5、开拓创新原则。
