爱华网●国际金融监管比较及其启示 金融监管不是一把老虎钳，无原则地把一切夹紧。金融监管需要始终兼顾控制风险与促进发展的双重目标 International Comparison and Implications of Financial Regulation Reforms 监管模式没有放之四海而皆准 戴盛 一般来说，金融监管主要有两个目标：第一是确保金融系统的安全与稳健；第二是促进金融市场的成长与发展。在未完全脱离全球金融危机阴影的当下，各国政府对金融监管的改革思路都倾向于保护投资者与确保体系安全，而弱化了促进发展的目标。回顾几年前美国的金融监管思路就可以看出，正是由于美国当局连续多年过度鼓励和支持金融创新与发展，忽视对系统性风险的控制，才引发了恶性的泡沫破裂。通过全球金融危机，人们深刻地认识到金融市场参与者的流动性与不确定性，这种快速的流动甚至可以导致一个国家的技术性破产（2008年10月6日，冰岛总理哈尔德宣布国家面临破产）。在惊讶于资本快速撤离的巨大负面效应的同时，我们也应该看到，全球资本的正常流动能够降低商业成本（如中国大型企业的低利率外币借款、发行低利率币种国际债券等），促进产业的振兴与升级（如具备技术优势的外商直接投资）及关联服务行业的快速发展（如金融中介、软件）以及就业人数的增加与政府财政收入的增长。过度侧重鼓励金融发展将导致系统性风险的累积，同样，对金融体系控制过严其实也是一种“矫枉过正”，并不利于整体经济的发展。所以，金融监管应始终兼顾控制风险与鼓励发展的双重目标。 总体上来看，全球各国的监管体系大体可分为三类，第一种模式是统一监管模式（Single Regulator Model），由一个统一机构行使各类监管权力；第二种模式是双峰模型（Twin Peak Model），一个机构负责监管稳定性，另一个负责投资者的保护；第三种模式是分业监管模式，按照行业与领域进行划分。确保金融系统的安全与稳健，这是金融监管的传统目标，需要通过审慎监管（prudential regulation）、商业道德监管（business conduct regulation）与市场稳定性维护这三个层面来完成。而鼓励金融发展这一目标，则是在全球经济、金融日益开放，全球资本快速自由流动的背景下应运而生的。鼓励金融发展，需要监管当局能够适当鼓励金融创新、考虑到众多参与者的利益点并高效率地制定与完善相关规制政策。如何通过改进现行的监管体系来促进双重监管目标的达成，是当今各国都在探讨和进行的任务。 金融监管的国际比较 全球主要国家和地区的金融监管体系各有不同，其形成与发展主要受各自实际经济发展的需求所推动。例如，英国近年来的监管体系发展主要是，因为工党政府寻求增加对金融寡头的监管能力并保护被有毒金融产品吸引的消费者与投资者；欧元区的形成也促使德、法等国开始考虑如何协调独立央行与统一金融监管的关系；美国的情况比较特殊，2007年以前的监管思路完全侧重于对美国金融市场全球竞争力的保护，在信用危机爆发后才开始注重修补和完善监管的漏洞。总的来说，大部分国家都已经开始着手改革和完善现有的监管体制。 英国统一监管模式 英国的金融监管采用的是统一监管模式，监管职能集中在金融服务监管局（FSA）。FSA的创建与发展恰巧与伦敦超越纽约成长为全球最大金融中心的过程相吻合，这使得很多人认为英国的统一监管模式优于其他任何监管模式。 1997年以前，英国的金融市场有着门类众多的委员会或监管局负责对银行、证券、保险、投资管理人、个人投资者等进行监管，监管阵容可谓是相当豪华。1997年布莱尔所领导的工党赢得普选后不久，英国就宣布将原来9家监管机构所负责的银行、证券与保险的监管活动整合到一家监管主体，即FSA。FSA作为英国主导性的监管机构与英国央行、财政部共同分担保护金融市场的责任，即耳熟能详的“三驾马车”。三者之间通过一个谅解备忘录来确定各自应当承担的责任，其中英国央行负责用提供流动性、链接储蓄与借贷以及协调金融交易等方式来维护金融市场的稳定，财政部主要负责制定和完善金融与经济政策并进行相关立法。然而，全球金融危机所导致的英国北岩银行（The Northern Rock）事件实际上暴露了通过谅解备忘录所约定的“三驾马车”之间的沟通机制并不畅通（2008年3月26日，英国金融时报报道，FSA承认处理北岩事件存在缺陷），这也宣告英国未来的监管改革将着重改善沟通与协调机制。 FSA最值得一提的成就恐怕就是推行了以原则为基础的监管模式（principles-based regulation）。FSA认为，相对于非常具体的规章制度式监管框架，基于原则的监管模式（11条大原则以及若干商业行为指引）能够让金融机构自己判断并采取满足监管要求的最经济的企业行为。FSA相信，把监管责任部分转移到金融机构身上能够鼓励金融市场的创新与竞争，从而能够自发形成更经济有效的行业监管。不难想象，对跨国金融机构来说，与其在美国接受复杂而众多的条文约束以及不停的诉讼官司，不如通过电子交易技术把业务主体转移到只有若干原则约束的英国。而事实上，FSA与英国政府也注意到，这种监管模式使得英国金融市场对国际金融机构具备了较其他国家更大的吸引力和竞争力。 澳大利亚双峰监管模式 澳大利亚是双峰监管模式的典型代表。两个监管主体分别是澳大利亚证券与投资委员会（ASIC）以及澳大利亚审慎监管局（ARPA）。ASIC负责监管证券市场与金融服务机构的商业道德与诚信、证券市场中的所有企业行为以及对金融相关产品的消费者提供保护。ARPA负责监管存款机构、保险机构与退休基金。ARPA通过颁发执照、监督与监控、危机管理三方面的权力来确保监管目标的达成。ASIC与ARPA之间建立了一个联合工作小组来共享信息，并识别与解决监管中遇到的冲突。 与英国的金融服务监管局FSA情况类似，ASIC和ARPA也与澳大利亚储备银行以及财政部一起共同承担监管职责。澳储备银行负责制定国家货币政策并监控澳大利亚金融市场的整体稳定性。为了协调不同政府分支结构之间的金融监管职能，澳大利亚政府设置了一个由ASIC、ARPA、储备银行和财政部的代表共同组成的理事会。与统一监管模式相比，双峰监管在一定程度上保持了监管机构之间的竞争与制约作用，同时两个监管主体在各自的监管领域内保持了监管规则的一致性，基本避免了出现监管真空或交叉及重复监管的情况。在本轮全球金融危机的冲击中，澳大利亚由于强劲的资源型经济的支撑，其金融监管体系并未受到太多的诟病。
美国的分业监管体系 美国的金融监管主体被分割成大量的针对每一个金融市场细分领域的联邦机构，而且常常还有州一级的监管机构对同一细分领域进行额外的监管。联邦一级的机构之间没有非常正式的信息共享与监管协调机制，特别是联邦与州府之间金融监管协调机制更是缺乏。从这个角度来说，美国的金融监管可能是世界上最复杂、最饱受争议和最缺乏协调的体系。 美国存款机构的联邦监管局主要有5个：货币监理署（OCC）、美联储（Federal Reserve）、联邦存款保险公司（FDIC）、储蓄机构监管局（OTS）以及国家信用联盟管理局（NCUA）。一家存款类金融机构可能需要同时接受其中3家的监管，有时还要加上州一级的监管。美国在1979年就成立了联邦金融机构检查委员会（FFIEC），用于协调不同监管主体之间的监管冲突，其成员包含这5家监管机构以及一些州一级的存款相关监管机构的代表。但遗憾的是，FFIEC自身并没有任何监管权力，它只能做出建议并依赖成员在各自监管范围内的自觉实施。 美国期货行业的监管主要有3个层面：商品期货交易委员会（CFTC）、衍生品与商品期货交易所、国家期货协会（自律性组织）。最近几年来，CFTC越来越重视基于原则的监管模式，采用根据风险程度分级管理的体系，这使它获得了很多好评。在证券事务方面，证券交易委员会（SEC）是美国证券市场最主要的监管者以及联邦证券法的实施者。SEC在3个方面行使权力，分别是：保护投资者、维护证券市场的完整与稳定、促进资本形成的效率。SEC大量依靠行业自律性组织的工作，并参与了一系列的规则制定。例如，美国所有的证券从业公司都属于美国金融业监管协会（美国最大的非政府的证券业自律监管机构）的会员，部分证券市场的规章制度就是由其制定并实施的。 与其他的金融服务领域不同，美国的保险业比较特殊，主要受到州一级的监管。这种监管可以大致划分为两个层面：第一层是财务与偿付能力的监管，防范保险商的破产或在保险商破产时减轻消费者的损失；第二层是消费者的保护与市场规制，关注不正当的市场行为（如欺骗性广告）、不公平的保险条款以及保险客户遭遇的不公正待遇等。 1987年发生全球性股灾后，美国总统金融市场工作组（PWG）被设立，主要负责识别美国金融市场的系统性风险，同时也作为一个跨部门的机构行使一定的协调功能。PWG由美国财长担任主席，成员包括美联储、CFTC与SEC，由于其自身并没有独立的监管权力，所以PWG通常以论坛形式召集讨论金融政策方面的问题。在应对2007年开始的全球金融危机中，美国总统金融市场工作组发挥了较为重要的作用。 2007年6月，时任美国财长鲍尔森宣布财政部将开始制定美国金融监管体系的重构计划。其时，美国信用危机已经初露端倪，多家机构的研究也显示，美国的金融监管体系已经变得成本高昂、效率低下和难以控制，正在破坏而不是促进美国金融市场的全球竞争力。对监管体系的批评主要集中在4个方面：第一，美国的监管体系过于复杂，给金融机构带来了巨大的成本负担；第二，州政府与联邦政府金融监管者在执法上缺乏协调与沟通，给金融机构带来了沉重的法律负担，在大量的私人诉讼之外还要分别面对证监会的民事罚款、司法部的刑事指控以及州府监管机构的刑事与民事诉讼；第三，部分监管机构之间的竞争不仅没有产生效率，反而遏制了金融产品与服务的创新，比如证券期货产品的监管问题就引发了CFTC与SEC两个监管机构之间的大量争论；第四，现有的监管体系根本不足以监管在银行、证券、保险等多行业混业经营、全球化布局的大型金融寡头。 受金融危机的影响，2008年3月31日，美国财政部公布了现代化金融监管架构蓝皮书，书中提议将现有为数众多的联邦监管机构整合成3个以目标为导向的监管实体：一个机构关注市场稳定性的评测；另一个侧重审慎性监管；第三个负责商业道德的规制。在重构计划的细节中，包括建立全国性的保险监管组织、整合证券期货的监管等大量符合美国金融发展需求的计划。但直到2009年8月初，美国的相关监管机构仍在就金融监管体系改革中的职能划分问题争论不休。考虑到该计划不仅内容庞大，且将会遇到部分利益关联方的抵制，其有效的实施预计将会耗时几年的时间。 国际金融监管的启示 由于欧盟成员国的监管体系并未统一，本文主要对英、澳、美这3个在金融监管方面较有特色的国家进行比较，我们发现，没有任何一个现行的体系是完美的，其都是根据自身经济与金融发展的需要不断完善。但同时，也可以总结出一个高效的金融监管体系应当具备的几个特征：第一，监管体系应当侧重有效性；在体系设计上，应当尽可能避免机构与环节的冗余，避免过多的重叠监管。第二，监管体系应当有清晰的国际与国内可问责性；对于任何被监管的事务都应该有明确的监管部门作为责任主体，这样金融机构就知道应该直接与哪个监管部门发生联系，而监管部门也清楚发生监管错误时要承担怎样的责任。第三，先进的金融监管体系应当在结构设计上促进监管能力的提升；一方面应当注重监管者的专业素质与经验，监管其最擅长、最了解的部分；另一方面，也可以将一部分监管职能授权给自律性组织，因为这些行业自发形成的组织往往有更通畅的信息渠道。最后，金融监管体系应当是合理合法的，一个监管机构的权威与资信往往并不完全来自强制执法能力，而更多的是来自决策独立性、对公众意见的反馈与决策透明度。 大多数国家的金融监管实践表明，没有任何一种监管模式是放之四海而皆准的，其需要根据各国的经济、金融状况来构建并逐渐完善。在后金融危机时代，世界经济增长趋于放缓，中国自身的发展势必需要更多地参与国际竞争。虽然对于中国的金融监管而言，不能直接套用较成熟国家的监管体系，但其中可供借鉴的原理与原则应当加以吸收。只有这样，才能使中国的金融市场既具备可靠性又具备国际吸引力，从而起到帮助经济实体扩大外部市场空间、实现进一步发展的作用。
