爱华网土地制度是关键，但单兵突进改革将落空 访谈嘉宾 张晓山 中国社科院学部委员 李克强总理履职之初，“新型城镇化”成为各界热议话题，而执政百日之后，新型“人的城镇化”向何处去，从哪里突破，尚未见分晓。就城镇化战略中的核心问题之一—土地制度的改革，时代周报记者专访了中国社科院学部委员、全国人大农业与农村委员会委员张晓山。他指出，中国的城镇化实际上是农村的廉价劳动力和廉价土地供养起来的，农村土地产权制度作为新型城镇化各种利益的交汇点，是改革的关键。而农地改革要不走偏，户籍制度、政绩考核和国民收入分配体系的改革一个也不能少。 廉价劳动力和土地造就了“中国奇迹” 时代周报：你如何看待土地制度在中国过去三十多年经济发展，尤其是城镇化的进程中的作用？ 张晓山：过去30多年，从经济低起点到如今中国经济发展到世界第二大经济体，成为世界经济奇迹，背后有很多因素，但有两个因素在整个经济发展中作出了巨大的贡献，一个是劳动力，另外一个就是土地。 中国的人口红利实际上更准确的说法是劳动力的红利。劳动力廉价供给是买方市场决定的，虽然工资由劳动力的供求规律决定，但很多情况下他们是除了工资之外没有享受到其他的社会福利和保障，也没有一个符合现代文明标准的工作条件。这种挤压对农民工本身而言是不公平的。 廉价的土地则是经常被忽视的。多年来的城镇化工业化进程将很多农地转成非农用地。按照国家法律规定，农用地转成非农用地，必须要改变土地所有制性质，将集体所有变成国家所有。但在这个过程中，农民的所有权被去掉，而给农民的补偿却不是所有权的补偿，只是使用权的补偿；并且这种补偿都是一次性的，金额很少。但廉价的土地农转非后升值很快。 在整个的制度安排中，农民本身是没有话语权和参与权、决策权的，处于弱势地位。这种情况跟很多国家是不太一样的，比如在印度和拉美，廉价拿走土地搞大规模招商引资的园区就很难出现，因为土地不会随意被拿去。印度的西孟加拉邦想搞工业园区但搞不成，就是因为农民不允许。而中国的情况与过去的二元土地制度及农转非的征地安排有关，这种制度设计使得有可能通过政府动员的强力手段在短期内实现资源配置，获取低成本的土地，用于工业和城镇开发。 廉价的劳动力和廉价土地为中国经济起飞和发展作出了巨大贡献的过程，农民在这个过程中是承担了巨大的代价和牺牲。 城市使用农民劳动力，却未支付社会成本 时代周报：城乡二元土地所有制对城镇化的发展带来哪些问题？ 张晓山：一方面让土地城镇化的幅度远远高于人口城镇化幅度。地拿去，但人不要，人来到城市只是匆匆的过客，城市只是把进城务工的农民当作劳动力使用，使用完之后无论劳动力状况如何都要回到农村，配套的还是农村的低保。而且经常都是年轻的农民将最好的时光贡献给城市之后再回到乡村。 这些农民回乡之后就变成了继续在田地里耕种的农户，和未离开农村之前一样生活，但是很多人经过进城务工过程后，本身的劳动力已经不行了，他们过了最好的劳动年龄，有的得了尘肺病，有的是工伤，甚至成为农村的负担。城市只用了他们的劳动力，却没有负担相应的社会成本。这一过程和上世纪五六十年代通过工农产品加工“剪刀差”让农民给国家“进贡”完成工业化的积累异曲同工，改革开放后，农民通过廉价的劳动和土地继续给国家“进贡”，促成中国经济的腾飞。中国经济从起步到腾飞，都是农民在背后牺牲。 土地改革是新型城镇化利益交汇点 时代周报：针对这一点李克强总理上任之初就提出了“新城镇化”战略，要求实现“人的城镇化”，但号称最高级别的全国城镇化的工作会议却一再推迟，是不是新型城镇化的阻力太大？压力来自何方？ 张晓山：新型城镇化，“以人为本”、“人的城镇化”、“不牺牲农业的城镇化”等都提得很好，但如果现行的体制不变，包括国民收入分配体系、财税体制、行政管理体制和干部考核晋升体系等不变的情况下，任何听上去很美的新型城镇化战略和提法往往都难以避免地在施行过程中走样，会被一些利益集团利用而各取所需，政策下行过程中被扭曲，而最终受损的很可能还是身为弱势群体的农民。因此，要推行新的城镇化，必须要进行全方位配套的综合、深层次改革，把制约经济社会健康发展的深层次矛盾解除，否则新城镇化的善良愿望难以真正落实。 时代周报：你觉得新型城镇化的突破口是什么？土地制度作为基础的经济制度是否可以成为一个突破口？ 张晓山：现在，土地制度是消除二元结构、促进城乡经济社会发展一体化新格局的关键点和契合点，因为土地制度本身就是各方的利益交汇，涉及到发展现代农业建设新农村、涉及到未来几亿人在农村怎么生活、涉及到如何进一步推进工业化和新型城镇化。所有利益相关者的眼睛都盯着农民的土地，土地是真正的利益交汇点。但要解决土地问题，就好像是一篓子螃蟹一个拽一个，必然涉及到整个体制的变革，改革走到今天，土地制度改革是关键点，单兵突进是不可能的。 农村土地产权不清恰是征地纠纷根源 时代周报：真正实行土地产权制度改革，其突破口是什么？2012年中央1号文件提出，“2012年基本完成覆盖农村集体各类土地的所有权确权登记颁证”工作。确权是第一步吗？ 张晓山：土地确权是一项基础性的工作，确权是要为未来消除城乡二元结构、保障农民权益打下坚实的产权基础，但光靠土地确权也不能从根本上解决问题。如果土地确了权，但农民没有相应的政治权利，土地权利还是容易被人拿走。现在的确权包括农牧地的承包经营权、宅基地的使用权、其他各类土地的所有权等。土地确权，是将以前虚置的权利进一步落实，让农民真正成为集体土地的所有者。 时代周报：集体土地所有权如何真正落实到每一个农民身上？ 张晓山： 《土地承包法》中规定了土地集体所有的成员权利，即成员有权承包土地，《物权法》又规定，成员权包括成员对土地相关利益的知情权和参与权，但是谁是成员？资格如何取得？成员的权利责任义务是什么？却没有规定。 时代周报：如果农民离乡到城市里打工，他还是否继续享有集体土地的权利？ 张晓山：成员资格必须要明确。今年中央“一号文件”中就谈及要探索成员资格的界定办法，说明现在对成员资格的界定还不清楚。 时代周报：你是说多年来土地集体所有，但成员有什么样的权利、谁是成员都不清楚？ 张晓山：不清楚，所以现在要探索。另外，什么是集体，集体是在哪一层级也需要明确。过去讲三级所有制基础，人民公社、生产大队、生产队，以生产队为基本算单位，改革开放之后人民公社变成乡镇，生产大队变成村，然后生产队变成村民小组，现在很多时候是由行政村一级将土地发包给农民。 行政村是政府的下属代理机构，真正的集体应是村民小组一级。比如一个村民小组50户，那么每一户的承包经营权要明确，要有明确的图示，颁发的农村土地承包经营权证上还应有国徽，底下应写有“中华人民共和国农业部监制”，承包期应标明“长久不变”或者30年或50年；第二，农户本人的宅基地也应如此，宅基地应有土地使用权证、宅基地上房屋的所有权证。除了耕地和宅基地外，还有其他的公益性用地，比如道路、晒场等未开发的，这些地村民小组一共有多少，有的地区在探索以村民小组为单位按照股份量化等形式分摊到每个农户头上。 确权之后，每个农户的手中应该有土地承包经营权证、宅基地的集体土地使用权证、房屋所有权证，有的地方农民还有未开发土地的股权证，以及集体的成员资格证。理想化的土地确权后，就有一张农村土地的“鱼鳞图”，每一块都是有主地，而后要进行开发征地之时就非常明确了。不会再出现如今这种“集体土地人人有份也人人无份”的虚置所有权的情况，很多地方的卖地纠纷也是起于产权不明晰。 土地成员权和财产权利，建议捆绑确权 时代周报：许成钢教授曾谈及要解决高房价、社会不公等问题，根本的是要改变土地所有制。是不是只有农民个人有了土地所有权，才能真正议价？农地改革是否要触及最根本的所有制变革？ 张晓山：如果真要实行土地私有化，农民本身作为土地的小私有者也很难去跟强大资本或者是权力去博弈和谈判。相反，如果现有的集体土地所有制能够真正落实，一方面，原本空泛的集体变成成员组成的集体，有自己的代表进行集体行为的谈判，形成社区自治，要比原子化的个人私有农户具有更大的优势。另一方面，集体所有制几十年来的制度惯性及其路径依赖的遗产，本身能够为集体所有的方式创造未来可行的条件。而且，这种集体有时是基于血缘的资源关系，是有效的组织载体，在各方面权利落实的情况下，集体代表在参与谈判上的力量更强，这比彻底改变所有制形态的阵痛更小，制度的成本更低。 时代周报：如果不触及所有制性质，百年之后分块的集体土地所有权有继承关系吗？ 张晓山：我个人的观点是，未来要把土地的成员权和财产权利二者捆绑起来，合二为一作为一种长久不变的权利，土地集体所有实际上是继承的。经过确权进行集体成员的初次锁定，而后新成员的加入问题应该由集体自己决定。国外土地私有的一些国家对农地也有的采取长子继承，目的也是要防止土地不断细分分割。 “统一的土地市场”仍然还只是个方向 时代周报：现在的农村土地确权有没有好的样本可供观察？ 张晓山：成都已经搞了两三年了，其初衷是想做土地流转，但发现不搞确权就没法进行下去，只能回来搞确权。确权的投入很大，需要大量的人力、物力、财力，还有很多历史遗留问题要解决，目前来看，做得还比较扎实。 时代周报：你预计中国现有的集体土地确权工作要多少年才能完成？ 张晓山：按照2013年“一号文件”是5年。 时代周报：这个时间合理吗？ 张晓山：实话实说是事在人为。今年我在人大提案里提出地方政府应该成立一个综合领导小组，确权的资金中央要配套地方，地方政府才有积极性去推动，但有的地方政府不愿意，因为确权意味着以后拿地就没那么方便了。所以要有中央的督导，从上到下的贯彻落实要检查，顶层设计很容易，但设计之后你要一套配套措施确保设计可以实施。 时代周报：现在有吗？ 张晓山：农业部说这几年搞了很多试点在推行，目前正在完善，但其中农业部和国土资源部两家权责如何划分，还涉及到一些部门扯皮的问题。关键是在中央如果下定决心，中央要协调，要有相应的人员资金保障和监督评估机制。 时代周报：确权之后下一步该做什么？有没有下一步怎么走的路线图？ 张晓山：确权之后把土地分成两个序列。一个是农用地，在于如何促进农用地的流转和规模经营，使从事务农的农民能够得到比外出打工高两倍到三倍以上的收入，让一部分真正的农业企业家或者农业经营主体发育，未来形成少数专业化、市场化、商品化的大农业和大量小规模生存农业共存的格局，这也是实现70%的城镇化后，留在农村的4亿多人口的生存格局。中国的国情是人多地少，未来也不可能像国外一样只剩下几百万的农场主，对于生存农业不能人为地去消灭，应该因势利导，在确权之后鼓励流转。 另一个是非农业用地。应将十七届三中全会所提的“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”，逐渐扩大到“城市建设用地范围外”。目前城镇规划区之外的土地只占整个集体建设用地的5%，是小头，扩大后将城镇包括进来，城郊农民就能逐步把土地自主合作开发利用，确权基础上增值收益也可以实现了。 时代周报：但流转就要有市场，很多经济学家都指出中国没有统一的土地市场。 张晓山：统一的城乡建设用地市场的形成，前提有两个，一个是产权要界定清楚，二是要有较为完整、透明和系统的市场规则，不仅包括交易规则，还包括收益分配的规则。 目前土地一级市场实际上还是政府垄断的，按十七届三中全会决定指出的“逐步建立统一的城乡建设用地市场”是一个方向，但从2008年到现在5年了，好像还只是一个方向。 改变单一GDP的考评体系 时代周报：城镇化改革中弱势农民的权益如何在没有规范土地市场的情况下得以保障，真正实现人的城镇化？ 张晓山：留在乡村的一部分人的权益，应该通过土地增值收益得到合理的份额，同时促进对农业农村基础设施的建设，目前土地出让金中真正为农地基础设施的支出只占3.5%，而20%-30%都用在了城市。而进入城市的人口权益，则应通过增加城市公共物品的投入来保障。 时代周报：那就涉及到户籍制度了。 张晓山：实际上户籍制度只是一张纸，关键是户籍制度附着的各种福利。人口进入城市后就业、养老、住房、子女教育等都需要钱，这部分要实现则必须靠国民收入分配体系的进一步完善来实现，不能再把过多的优质资源都集中于大城市。
尤其是像北京这种超大城市，我并不鼓励。所谓基本公共资源的均等化，不是具体数量的均等化，而是质量的均等化。为什么北京的三甲医院成为了全国的三甲医院，因为别的地方没有，所以人的城镇化更多的是要有人才。包括引进企业家创业，带动产业发展，有了人的积聚，才有第三产业，整个城镇才能发展，所以这涉及到整个城镇布局、产业布局和资源分配的调整。如果各个方面体制变革不到位的话，新型城镇化也可能走歪，会成为某些政府部门或利益集团借其名号追求短期利益的工具。 时代周报：那么各方面的体制变革都要同时进行吗？ 张晓山：不一定同时，但都要有相应的时间表，要按照这个方向变革。现在上海松江的模式很受推崇，实际上是两个地区一个搞工业、一个搞农业，考评体系完全不同，搞农业的得到的政策扶植也不一样，实际上就是在改变单一GDP的考评体系。 说到根子上，就是要改变官员升迁的决定权，不能光由上面领导决定，而很大程度上应该由群众来评判官员是否做了实事。 时代周报：那就涉及到权力的来源和目的。 张晓山：即便讲民主集中制，也要体现对党的领导机关负责和对人民群众负责的一致性。因为说共产党是以人民的最大利益为出发点的，就要有形式来体现。 时代周报：你是说人民可以对它进行投票和打分。 张晓山：对，就是说我们现在只对上负责、不对下负责这种体制是要改变的。
