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许善达
● 1970年毕业于清华大学，于英国巴斯大学获得财政专业硕士学位
● 历任财政部税务总局研究处副处长，国家税务局科研所研究室主任，国家税务局税制改革司副司长，国家税务总局政策法规司副司长、司长，地方税务司司长，稽查局局长
● 2000年1月至2007年1月，任国家税务总局副局长
● 许善达推荐书籍：《区域税收转移调查》
[ 中央、地方的关系要整体化，不能分散到这么多部门。将来我们应该把预算制度覆盖到所有部门，中央、地方的分配关系，不仅要包括财政系统的分配关系，也要包括各个系统分配的关系 ]
改革开放30年中，财税改革是一个重要话题。分税制改革为什么会在1994年启动？提出分税制之前，财政包干制又有什么历史背景、作用及局限性？分税制实行之后，产生了哪些效果、成绩？未来还有哪些改革的方向？
近日，就这些话题，国家税务总局原副局长、中国经济50人论坛学术委员会委员长许善达，接受了《第一财经日报》与第一财经频道《经济学人》节目的联合专访。
财政包干制：
移植承包制前提不足
以及“两个比重”下降
《第一财经日报》：你曾担任过国家税务总局副局长，是否可以重点从财税改革角度谈谈中国改革30年？总体而言，你如何解读财税改革30年？
许善达：我们国家现在的财税制度，基本上是1993年设计、1994年出台的，这个制度已经运行了14年。总的看来，对于1993年、1994年的财税改革，社会的认同度很高。认为改革不对或者改革方案正确但实施失败的看法，已经基本没有了。大家非常肯定。
《第一财经日报》：当时是否曾经有过否定的意见？
许善达：曾经有对改革的意见，但也不是认为失败，而是担心改革是否可能实现预期目的。而且，在改革方案出台以后，财税制度引发的相关问题，也让很多人担心。他们担心，最后会引发设计方案时没有考虑到的问题。但后来，这些担心逐渐消失了。
现在回顾这个改革，我觉得，很多人可能对改革中更深层的东西看得不是很清楚。从我自己的经历看，例如财税改革针对的对象是谁、要改什么、搞分税制要替代什么等方面，人们的认识可能还不很清楚。
《第一财经日报》：在分税制之前，实行的是中央与地方讨价还价的财政包干制。财政包干制背后更深层次的原因是什么？
许善达：为什么采取包干制呢？当时，国家从农村承包开始改革并取得了很大成功。很多人就主张，农村既然能够成功，城市也搞承包。这种主张在1986年、1987年很盛行。
人们认为，过去我们农产品不够、粮食少，大肉吃不上，现在一改革，粮食也多了，农民收入也增加了，城市的农产品供给也多了。所以，城市也得用承包制。
于是，就主张中央与地方之间承包，就是财政分税，收入分配承包。国家和企业承包，即每个企业跟政府签承包合同，在承包合同上规定交多少税。
这种意见在当时成了主流，特别是企业承包。当时的代表企业就是首都钢铁公司。那时，在首钢工厂门口有一面大的隐蔽墙，上面写着 “承包为本” 四个字。
提出承包制不是没有原因的，它确实针对了我们过去税制里很多不合理的制度。其中最大的问题就是税收负担重。在计划经济下，税收制度和企业分配制度是学苏联的传统，即政府多集中，然后政府拿钱投资。这种制度对企业发展本身有很大的遏制作用。市场化改革是让企业在市场里自我发展，自己做决策。（原来）那种制度跟市场机制改革方向是矛盾的。怎么解决这个矛盾呢？有很多种办法。当时有一部分经济学家、一部分企业主张搞承包，比如增值税，跟企业谈，谈好每个月交多少增值税，一年交多少所得税，各企业包下来。对于企业来说，一年交多少税固定了，如果自身发展得好，税收非常低对它就有好处。承包的内容，不仅是税收，还包括贷款、利率，甚至有的出口企业承包外汇、汇率。
在这种情况下，从1987年全面推进承包制开始，各项宏观政策就通过一个一个企业承包合同在放宽。
所有国家管的政策都放宽。1988年、1989年出现了通货膨胀。我听到一个经济学家指出，导致那次通货膨胀的很重要的一个原因就是承包制。我很赞同这个主张。放宽而不能调控，国家失去了宏观调控这样的工具。
在国家和企业的分配上，在政府宏观调控这个领域，是不能用承包制的。
《第一财经日报》：你的意思是说，在农村改革中成功的承包制，压根就不应该成为财政和财税的主要制度框架？
许善达：当时很多地方领导人主张，当地省和中央财政签一个承包合同，定好交这么多（税收），财政收入多了也不多交。各个省都要这样做，这对于中央财政有两个影响：第一，获得的资源减少；第二，对整个财政总收入的控制能力下降。
这对于调动企业积极性，对于调动地方政府经营有没有好处？有好处。过去统筹管理，地方政府花一分钱也要报批，这个政策肯定不适应。
但承包制是不是解决问题的最好办法呢？实践证明不是。
1992年小平同志提出“发展才是硬道理”。这时候人们就要思考怎么才能落实发展是硬道理。是不是还要继续搞承包制？
《第一财经日报》：从事后诸葛亮的角度看，财政包干制确实不是一个很好的制度安排。但在当时计划经济下，除了这个方案之外，还能有什么办法调动地方、企业的积极性？如果不是采用财政包干制，分税制会不会在当时启动？
许善达： 税收负担重，可以降低，税收制度有不合理的地方，可以改制。作为一个基本制度，全社会要统一税制，（在此基础上）大家再竞争。依靠企业竞争，要靠基本制度下的企业竞争，而不能靠企业同政府签合同，一个交的税少，一个交的税多（这样来竞争）。这不是真正的市场经济。
我觉得，当时并不是没有替代方案。
（只是）在当时的情况下，农村承包制改革的成功确确实实让很多人容易产生这样的想象，即在城市里也搞承包。
《第一财经日报》：农村领域的成功放大了承包制的作用。
许善达：对，放大了承包制的作用。我觉得，经过这么一段实践， 1992年以后，人们开始认识到承包制不是一个好制度。持这种看法的人越来越多，包括经济学家、企业家。
《第一财经日报》：你讲的是财税领域还是所有领域的承包制？
许善达：我觉得这是对所有承包制最基本的看法。当然，矛盾最尖锐的是在财税领域，因为承包最多的是财税承包。银行的贷款承包，能行吗？也是不行的。
所以，通过几年的实践，人们已经开始认识到承包制作为一个基本制度，是不行的。
中国农村不像苏联有集体农庄，又不像西方市场国家土地是农民自己的。中国是集体所有土地，当时是人民公社制度。在这样的情况下，采用承包制度，逐渐包产到户，土地仍然是集体的。所以，当时选择联产承包制，是符合中国国情的，也确实很成功。
但是研究城市改革，把适宜中国农村的制度移植到城市来，我认为前提不足。
分税制改革：
财政收入占比上升
《第一财经日报》：采用财政包干这样一种制度安排后就发现，上世纪80年代末期到90年代初期，地方权力越来越大，中央对地方有点失控。我们一直讲“两个比重”，即财政收入占GDP的比重、中央财政收入占整个财政收入的比重。中央财政收入占整个财政收入的比重不断下降，可能是1994年增税制出台比较大的历史背景。我们对分税制总体评估还是成功的。回忆当时的改革过程，你觉得最有意义的地方是哪些？
许善达：由于采用承包制，税收占比下降，在中央、地方财政关系上，中央比重下降，这种下降已经危害到中央政府对整个国民经济的控制能力。这种问题在那时表现越来越突出。
《第一财经日报》：分税制一定要推进，而且事后看确实取得了成功。在1994年之后不久，“两个比重”下降的趋势迅速得到扭转。但是事情总是有两面。与此同时，又带来了很多问题。比如，有一些人认为，分税制可能是1994年之后中国经济粗放增长的一个根源。你觉得对分税制的这个指责是不是合理？
许善达：首先，1994年解决了一个税制的问题以后，国家和企业的分配关系基本上是从税收制度而来的，不再一个企业一个企业承包了。所以，1994年的改革，特别是增值税的改革，就把承包制度取消了。
虽然国家没有做一个文件宣布，但事实上原来政府和企业的承包制废除，使得财政收入占比下降的趋势开始减缓。到1996年，降到谷底，1996年以后开始上升，即中央财政收入的比重开始上升。这个重要的目的实现了。政府财力的增长是通过税收制度实现的。中央和地方政府之间，实行统一的办法，拿多少按照制度来。
制度设计的时候，在增量上中央多拿一点。
各地方参加了整个讨论，也认为这对全国是有益的。
现在，中央财政占比为60%，实现了原来的目标。中间也经过一些波折，55%降到54%、52%，但是最后还是实现了最初的目标。
《第一财经日报》：还有人问，中央的财政实力是不是过强了？
许善达：我认为，现在应该这么看这个问题，在当时的情况下，这两个制度设计的目标是必要的，而且确实也实现了。这几年，中国经济发展的良好态势与税制和分税制的建设，有很大关系。因为，这两个制度构成了整个经济发展的基本制度。这个基本制度在推动整个经济发展上的作用非常大。
但是，改革总是分阶段的，任何一个时期都有一个主要矛盾。当时的主要矛盾是解决承包制，为了这个目的其他一些问题暂时不能都解决。比如从税制上说，当时还是延续了过去的旧税制，税收负担比较高。把承包制取消了，但从负担上看，维持原来的税收负担不变，既不提高税负也不降低。这么多年，企业对改革是接受的。
但随着经济的发展，原税制里不合理的因素，对经济发展的障碍逐渐显现出来，包括分税制。分税制造成的一些问题突显出来，比如基层政府收入和支出责任的问题等。这些问题当时就有，但随着主要矛盾的解决，这个制度里原来的一些缺陷、不足逐渐显现出来，成为主要矛盾了。
现在比较突出的问题需要好好研究。我认为，需要比较大、比较深层的改革解决这些矛盾，要在巩固原来成绩、效果的情况下把这些矛盾处理好。这样，就能推进整个经济生活进一步发展。
