爱华网中国人民银行行长 周小川
从2005年起，中国社会科学院启动了中国城市/地区金融生态环境评价的专题研究项目，并于2005年和2007年两次发布了《中国地区金融生态环境评价》。今年是第三次发布评价报告，此次的报告专注于探讨地区金融风险差异对信贷资金流向的影响，我认为这是一个很有现实意义的研究课题。借《中国地区金融生态环境评价(2008～2009)》发布的机会，我想结合当前经济金融形势、围绕区域金融生态环境建设与地方融资的关系谈几点意见。
区域金融生态环境建设
作为一个大国经济体，我国的地区金融生态环境呈现出明显的地区差异，这种地区差异导致了各地在金融条件上的差异，从而直接影响到地方融资的可获得性和融资成本。
评价一个地方的金融生态环境好坏，地方政府对金融的行政干预强弱是一个重要指标。直到上世纪90年代中期，我国的地方政府对金融特别是银行信贷投放普遍存在行政干预。当然，干预的程度各不相同。有的地方对金融的行政干预非常厉害、非常直白，有的干预稍微少一些、含蓄一些。当时有一个错误的观念，认为谁干预多，谁的融资就多，地方经济发展就快。亚洲金融危机爆发后，我国开始明确要求地方政府减少对银行信贷的干预，地方行政干预开始减弱。此外，信用建设也是衡量金融生态环境的重要标准。信用建设不但包括金融方面的内容，在有些地区还涉及是否存在走私、骗税等问题。目前，商业银行越来越重视区域信用状况，内部都建立了针对性的区域信用评级体系，并以此决定本行的资金跨区域流动。今后，商业银行都会参考各地的信用状况开展信贷业务，因此，区域信用状况实际上都将直接或间接地影响到当地的融资条件。
金融生态的概念可以进一步延伸到标准执行、执法公正性以及对欺诈案件的处理等问题上。最近我在巴塞尔参加了金融稳定委员会全体会议。金融稳定委员会成立了三个常设委员会：金融体系脆弱性评估委员会、金融监管合作委员会以及标准执行委员会。标准执行既包括了标准的制定，也包括了标准执行的力度。标准建立了，但如果执行起来力度不一样，其效果也会有很大差异。有效的金融标准包括监管标准，如果标准得到严格执行，地方金融生态环境就会改善。
随着市场经济的不断发展，地方政府都在转变观念，搞好当地的信用建设，积极改善当地金融生态环境，为地方融资创造更好的条件。令人欣慰的是，我们看到现在确实出现了许多可喜的变化，地方政府逐步减少对银行信贷的行政干预，开始重视金融生态环境建设，提倡诚信守法，减少违约，目的在于以良好的金融生态环境吸引资金。这是一个非常良性的改变。
地方发债过程中要注意金融生态评价
当前，在应对国际金融危机中，我们面临着新的形势和新的机遇，国家采取了一揽子的经济刺激计划，从中央到地方，大家都在共同努力提高国内总需求以减轻出口急剧萎缩带来的负面影响。在这个过程中，各地上了许多投资项目，对经济的刺激效应已经初步显现。但我们应当注意的是，这些投资项目中有的也存在问题。比如，有的项目属于重复建设，浪费比较大；有的没有考虑到未来的还款能力。这都会直接影响到当地的金融生态指标。问题也涉及地方政府借债、融资的方式，包括中央政府代地方发行的2000亿元债券，这些债券的评级如何、怎样决定市场交易价格等。实际上这些都与地方金融生态的评价有关系。
有的地方政府有自己的融资平台，还有各种各样的具有地方政府背景的投资公司，它们对解决地方的融资困难发挥了积极作用。地方政府的融资平台受到多种质疑，我们也不能“一刀切”去批评，说这种方式一概不好，但我觉得有必要对地方政府的融资项目进行金融生态评价，这有助于引导下一轮经济活动朝着以科学发展观指导的、合法守规的、诚实守信的、减少违约的方向发展。
实际上，金融生态评价的方法和一些工作是相通的，也比较容易相互转换。比如，中央代地方政府发行2000亿元债券，如果参考金融生态评价的方法，最好是地方政府直接发债，但由于受法律解释上的限制，最后还是由中央政府代地方政府发债。不过，我认为将来也许会出现一些变化：由于各地方金融生态环境存在差异，投资者对其信任度各有不同，于是有可能出现中央财政代不同地方发行的债券在信用评级和定价上的差别。这就意味着地方政府必须加强当地的金融生态环境建设，争取投资者的信任，以便确保成功融资并且以较低的成本融资，同时也会促使地方政府把钱用到“刀刃”上。
再有一个就是关于市政债的问题。很久以前就有出台市政债的呼吁，但各方面对市政债的质疑也比较多。我认为，城镇化是我国中长期发展战略的一个很重要的方面。既然储蓄率那么高，要使之转化为投资，城镇化是个方向。城镇化过程势必提出发行市政债的要求，这是合理的，但是必须有相应的机制。过去大家通过各种各样的融资平台变相地进行市政项目融资，有些地方搞得很不规范，将来很可能出现问题，特别是还款的违约风险，甚至即便融资方有还款能力也不见得还。另一方面，有些正当的市政项目融资需求在现有融资体制和融资方式下却难以实现，特别是城市交通、污水处理、水电供应、环境改善等公共服务设施项目的融资需求常常不容易得到满足。2008年第四季度以来，各地市政性质的投资所占比例相当高，规模上几乎与中央所制定的一揽子经济刺激计划相当。如此大规模的“市政债”究竟能不能发出去以及以什么价格发行，这里就涉及市场评级问题。而市场评级除了看项目好坏以外，在很大程度上还要考察地方的金融生态环境。
总之，金融生态评价无论对地方政府的融资还是对银行发放信贷都十分重要，在实际工作中将有很好的发展前景，我们目前所要做的是建立一套行之有效的金融生态评价模式和方法。
目前地方债券融资面临的几个主要问题
长久以来，地方或市一级政府一直就有通过发债来进行建设的动机，地方经济发展也确实存在相应的融资需求。过去，部分政策性银行业务与此有些关联。国家和有关部门在许多政策讨论和一些重要政策文件的起草时，也都议论过地方政府债和市政债的事情。但在这些过程中，我们遇到了一些比较突出和常见的问题，阻碍了地方政府债和市政债的发展。
首先碰到的是“新官不理旧账”问题。早在亚洲金融危机时期，一些地方政府借钱化解金融风险，后来时过境迁，出现了“不理旧账”的现象。如今，各地出现了各种融资平台和投资公司，产生了大量地方融资或市政债性质的融资。这些融资项目多数符合地方经济发展的实际需求。但是，现在各地的融资平台和投资公司类别繁多，千差万别，有的是变相政府担保(不合法)，有的通过资产质押(有点像MBS、ABS的项目)，有的以未来收费或综合还款为基础。对待地方融资冲动，应当通过“开前门”(如发行市政债)来加以满足。有的同志会提出“开前门”也有问题。我认为，“开前门”的确不能完全解决所有问题，但相比而言，可能比现行的“开后门”融资要好。这个机制需要对政府的守信状况进行连续评价，对其债券信用进行连续评级，并通过交易价格对其产生压力。如果有“新官不理旧账”的迹象，那么从现在开始，就下调评级了，而且还要承担相应的法律责任。因此，这可以形成较有效的约束机制。
其次是如何对地方债券进行评级的问题。这些年各地都在搞评比，有的也叫评级，参与评级的项目评审组里面还有很多专家。但是，这些评级方法并不一定科学和可靠，较多依靠主观评价，另外，有些评审专家不很认真。在对市政债进行评级时，金融生态评价中的客观指标特别重要，它们应是从金融体系中抽取出来的客观数据，其中包括大量商业银行的数据加工，而不是主观指标。我认为，评级机构或评审小组都必须通过科学严谨的方法把发债主体的信用状况提供给投资者。还有，评级费用最好由代表投资者的某种组织来承担，而不要由被评估者付费。
最后是资本金的真实性和资本金的来源问题。资金性质的转换有各种各样的办法，很难清楚界定哪些是由银行借贷转为资本的。市场化程度越高，这个界定就越困难。现在每一家公司都是一张资产负债表，表内既有资产，又有负债和权益，到底哪些可转换为资本，难以截然分清。应当注意通过杠杆率来控制所有客户的杠杆融资，从而防止变相的高杠杆融资。
总之，地方融资给我们提出了很多新的课题。其中涉及市政融资的问题，目前的市政融资项目中可能只有部分项目具有偿还能力，但是所有项目对市政设施整体水平的提高、对社会公共消费的扩大有促进作用，也能提高地方政府未来的财政收入，类似于广义的ABS。同时，从监管角度和金融行为合理化角度来看，允许发展市政债对改善金融秩序也会有好处。
上面我主要从金融生态环境的角度考察地方融资中遇到的一些问题，通过考察上述问题探讨了金融生态环境评价对地方融资和银行信贷决策的意义。今后我们可以进一步结合新的情况，在更广泛的领域内继续研究金融生态与各种融资活动的关系。
(《中国地区金融生态环境评价(2008～2009)》一书已由中国金融出版社出版发行)
