ppp中的税收困局 增加地方税收也难解地方债困局



     自8月1日开始,一场声势浩大的政府性债务审计工作在全国各地统一展开。近日媒体报道说,审计表明,全国各省、市、县、乡(镇)四级政府负债超过14万亿元,和上一轮审计相比,新增债务规模增幅较大。

 ppp中的税收困局 增加地方税收也难解地方债困局
  14万亿元的地方政府债务,规模远超地方政府一年的财政总收入。因为地方政府债务是不规范的,甚至不合法的,所以,地方政府14万亿元的债务,蕴藏着相当的风险。当然,现行法律不允许地方举债,并无地方政府破产机制,地方政府债务的风险,一定会由中央政府兜底,而最终会通过加印钞票或增加税收或挤占其他支出,最终落到广大公众的头上。

  对于地方债,人们有很多建议,包括关后门开前门,赋予地方举债权;给予地方政府更多税收,增加新的地方税税种;设立偿债基金等等。目前中国地方债务的症结,仍然是权力失控,权力不负责任。所以,以上那些建议,都是次一级的问题。在目前地方政府权力独大,几乎没有负责的对象,因而也不受什么约束的情况下,合法化举债行为,也不会使地方政府更为负责、更为谨慎地发债。权力巨大的地方一把手任期相当短暂,他们都努力在短暂的任期内要做出惊天成绩,短期任期激发短期行为,不顾现实需要举债搞大跃进似的政绩工程是最常见的做法;大肆发债的政府如果在市场上无法成功融资,也可能强迫向企业和公众(至少拿财政工资的工作人员)摊派债券,这种事在地方上时有发生,如果地方政府有了举债权,这种做法一定更为常见。

  那么,给地方政府增加税种,让地方政府有更多的收入,能否降低地方政府举债的热情?也许有作用,但也可能税收增加了,举债雄心照旧,征税举债两不误。

  本来,从现代民主制度发端最早的英国历史看,议会控制税收,因而控制政府的举债,既是民主制度的体现,也是民主制度实现的途径,其成功经验,值得给中国地方债以启示。

  英国早期的国王,一旦发动战争总是要借债的。但债务的偿还往往很不愉快。国王要么赖账不还 ,要么向贵族强迫征税以偿还债务。这引起债权人和贵族的双重不满。为了约束国王的征税和举债权力,英国贵族和人民通过四百多年的顽强努力,终于在1688年光荣革命时,将国王的征税权和借债权全部抓到议会的手中。未经议会同意,国王不得举债,也不得开征新税。国王(后来主要是政府)如果为了战争需要等确需举债,议会同意后,就批准征收一种恒久的新税,作为债务的偿还保证。这种新税往往是土地税和货物税。对于长期借款,议会持谨慎态度,因为长期借款必然需要庞大的税收做支持。为此,议会下院对课税设置了限期,对借款也设置了限额。对于短期借款,议会一般设定4~7年的课税期限。限期内的税收往往不足以偿还国债,但延长征收必须再次征得议会同意,而议会并不会轻易同意。

  为偿还债务而设立的货物税往往变得十分复杂繁琐,为解决此问题,1749年开始英国建立了减债基金,为偿债而征收的所有税收都合并到减债基金中,此基金专门用于偿还债务及其利息。因为减债基金出现盈余,该基金实际上还用于基本支出甚至用于军费。因为减债基金逐渐变得复杂而僵化,1787年又设立了统一收入来源和统一支出的统合国库资金。统合国库资金对政府全部收支一体化,强化了议会的控制。而在统合国库资金的支出中,特别地将支付国债利息作为最优先的项目,保证了国债的公信力。

  英国光荣革命后议会对国王(政府)举债权力的控制,带来两个方面极为有益的结果。一方面,由于议会谨慎和强力的控制,政府的举债权力受到约束,英国的国债一直控制在适度的水平,从而使纳税人的负担被控制在一定的范围之内,避免纳税人为偿还政府债务而背上沉重负担,保证了纳税人的利益;另一方面,由于议会的强力控制,通过批准新征税收保证债务偿还,尤其通过将保证偿还债务作为政府支出的优先安排,也保证了英国国债的巨大公信力,保护了债权人的利益。

  自从光荣革命以来四百余年,英国从未发生国债违约事件,英国国债一直保持着良好的信用。良好的信用降低了风险,使其长期保持稳定的低利率,节省了利息支出,保护了国家利益。民主制度下,形成英国国债良好信誉和低风险的良性循环。

  英国的政府债务,因为议会批准的税收和设立减债基金得到保证。中国的地方政府,如果得到新的税收,甚至也建立偿债基金,其举借的债务能不能做到像英国国债那样既保证债权人利益,也保证纳税人利益呢?对此很难乐观。

  关键在于,中国的地方有没有英国那样的民主制度,地方人大能不能像英国的议会那样真正发挥作用,为地方债务把好关呢?这显然是无法想象的问题。如果没有切实有效的民主财政制度,那么,无论让地方发债合法化,还是给地方更多的税收权,甚至建立偿债基金,都不可能让地方政府为自己的举债和债务而真正负起责任来。

  

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