年终突击花钱 年底“突击花钱”仍难避免 预算管理酝酿问责



     预算支出增幅未降

  年终将至,“突击花钱”还远吗?

  按照财政部刚公布的数据显示,今年年底依然存在“突击花钱”的风险。1~10月累计,全国公共财政支出102040亿元,比去年同期增加9304亿元,增长10%。其中,中央财政本级支出16088亿元,同比增长4.1%;地方财政支出85952亿元,同比增长11.2%。

  根据年初制定的预算草案,今年中央财政支出安排69560亿元,其中,中央本级支出20203亿元,地方财政支出117543亿元,按目前支出进度,中央财政支出已完成预算案的79.7%,地方财政支出完成了73.12%。

  “目前预算都采取切块管理,一般是部门申报预算目标后,地方开始寻找项目,从3月份两会开完,一直到八九月份,甚至11月份,政府申报的项目才开始动工,这时就需要大批支出,导致年底集中花钱。”财政部财科所副所长王朝才表示,这是预算安排不合理,部门绩效管理不到位的表现,而预算绩效管理的问题主要来源于财政支出预算控制上。

  在刚刚结束的十八届三中全会上,“透明预算、提高效率, 改进预算管理制度” 被写进了会议公报中。

  一年预算半年花

  “11月份有些部门审批的项目才开始动工,意味着这些资金将在这两个月时间集中划拨出去。”华南地区一位地方财税局人士坦言。

  根据相关法规规定,年底预算拨款未用完者,相关款项不能结转到下一年度使用。

  但这还不是“突击花钱”的唯一原因。 按照通常做法,如果某单位相关项目支出当年预算拨款8000万元,但全年只用了6000万元,通常下一年度对此项目的拨款也会锐减至6000万元。

  为了自己部门明年的“利益”不受损,很多预算单位通常都会采取将当年预算全部用完的策略,而这也在一定程度上造成了年底扎堆“突击花钱”。

  10月份全国公共财政支出10508亿元,与去年同期8617亿元相比,增加了21.9%,远高于去年6.7%的增幅。市场预测,政府在年底“突击花钱”的现象仍会出现。

  我国现行《预算法》规定:“预算年度自公历1月1日起,至12月31日止。”这一规定使预算年度和纳税年度的规定相一致。目前的做法是,预算年度开始后,各级政府预算草案在本级人民代表大会批准前,本级政府可以先按照上一年同期的预算支出数额安排支出。而“上一年同期的预算支出数额”是指上一年度同期预算安排用于各部门、各单位正常运转的人员经费、业务经费等必须的支出数额,而新增项目大都是在预算批复下达后才开始支出,这样就造成了一些资金支出的延后。实践中,由于资金到位还需要一个过程,新增项目支出很容易拖到下半年才能得到执行。

  “目前预算批复和单位财政资金使用存在脱节的现象。多数情况下,在全国人大批准中央财政预算之前,项目支出中一般只有延续性项目按一定比例预拨部分资金,新增项目大都在预算批复下达后才开始支出,这就使一些资金只能延后支出。” 中国政法大学财税法研究中心主任施正文表示。

 年终突击花钱 年底“突击花钱”仍难避免 预算管理酝酿问责
  支出难“有效”

  显然,“突击花钱”是现行预算管理体系造成的“制度性”结果。执行不规范和预算覆盖范围不全面,除了浪费,更是降低了财政支出的效率。

  此前审计署对财政支出资金的审计工作显示:从2008年~2012年审计工作报告中的“财政管理审计”看,五年内财政管理领域屡查屡犯的问题主要集中在支出预算领域。

  2007年、2011年和2012年的报告中显示,公共财政预算的支出列报不完整,不规范,共涉及资金达484.07亿元;2010年~2012年的报告指出,国有资本经营预算范围不规范,截止到2011年和2012年年底,分别有4100户和4000户中央部分所属企业尚未纳入国有资本经营预算,其中2012年未纳入国有资本经营预算的央属企业资产占中央非金融企业的11%。

  而目前预算绩效管理不仅在部门之间,同样体现在项目和工程上,作为支出预算的最小单元,项目预算执行的绩效直接影响政府整体的支出绩效。

  “其实从地方讲,也希望能有一些对地方建设有利的项目上马,能把钱用到刀刃上,但是现在政府考核机制压力,特别以GDP增速为标准的考核,迫使一些地方只能先要钱后上项目,造成资金沉淀,降低预算绩效。”一位地方财税局人士表达了他的忧虑。

  财税人士分析,将绩效理念贯穿项目预算事前、事中、事后全过程是提高预算绩效管理的重要手段。预算编制时,由项目申请者清楚阐述项目实施目标、执行方式、预期效果,预算审批时,加入独立第三方项目评估环节,由独立第三方评估理想的可行性,以此作为项目预算编制的重要依据之一,在预算执行期间,引入独立第三方的中期评估,对照项目预算和中期执行情况,监督项目执行情况,完成后,要多项目进行综合绩效评估。

  不过在地方财税局人士看来,一旦绩效管理能做到事前、事中、事后三个流程监督,对地方申报项目将是一个挑战。“能准确做到今年要上马哪些项目,并估算预算的目标对地方政府来说,是一项比较难的工作,一旦项目不能通过审批,意味着地方预算资金将减少。”

  刚刚闭幕的十八届三中全会上,对于预算管理的改革方向用“透明”取代了“公开”,这意味着对于预算编制和执行不仅是从成果上寻求监督,更是要将监督的力量渗透至过程中,这对于包括“突击花钱”在内的现行预算执行制度性弊端提出了挑战。

  事实上对于预算制度改革的呼声早而有之。在十六届三中全会上,已经提出要建立“凡能纳入预算的都要纳入预算管理”的全口径预算管理目标。 但是目前真正形成规范的制度、接受并通过各级人民代表大会的审议、批准,且可在各级政府层面统筹使用的仍只有公共财政预算,包括政府基金收支预算、社保基金预算和国有资本经营预算都还属于“备案”性的审议阶段。

  中国社科院学部委员、财经战略研究院院长高培勇在10月接受媒体采访时曾表示,按照2013年的预算数字计算,在包括上述所有四类预算收支的盘子中,公共财政预算收支所占的比重,仅为65%上下。其余的三类预算收支所占比重将近35%左右。

  这意味着,当前中国的政府收支规模真正纳入“全口径预算管理”视野或完全处于“全口径”控制之下的比重,距离十六届三中全会设定的目标,还有相当长的一段路要走。

  预算问责制待建

  如何管住和管好预算?

  一位接近审计署审计工作的人士表示,审计署从上到下都坚持比较开明的思路,从近年来的审计结果看,财政预算问题也较多,审计署核心人士将借鉴国外经验,联合相关部门,研究预算问责制,并最终上升到制度的高度。

  2012年11月至2013年3月,审计署对58个中央部门2012年度预算执行情况和决算(草案)进行了审计,同时根据中央关于厉行节约、反对浪费的要求,对会议费和出国(境)费管理使用情况开展了专项审计。

  针对审计中发现的问题,研究人士认为,中央部门一直走不出“屡审屡犯”的怪圈,既有俭朴政府应有意识缺乏的原因,更重要的是缺乏有效的问责机制。

  报告显示,从近几年的审计情况看,政府采购预算缺乏“硬约束”,一些部门对政府采购预算编制工作重视不够、管理不够到位;政府采购预算编制和计划编报工作衔接不够,有关主管部门对各部门政府采购预算编制和计划审核把关不够严格;公开招标投标、集中采购制度的实施流程、环节等方面的规定不够具体、明确,可操作性不强,监督检查工作还不到位。建立一套完整的预算问责制成为提高预算绩效的法律保障。

  现实中, 上述地方财税局人士表示目前条件下,更多采取事后监督。

  王朝才也表示:“在国内普遍采取事后监督的做法,真正建立问责制,牵扯的部门比较多,短期内完全建立存在一定难度。此前也有某部委工作人员,因为预算资金管理不当被问责,但是这种情况更多是事后跟踪,难以起到源头监督的作用。”

  

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