爱华网架空地级市利益藩篱难打破；专家认为西部不宜照搬东部 川东某县工业园的管委会负责人这几天有些兴奋：作为百万人口的大县，一旦由四川省政府直管，就意味着这个工业园以后将升级为省级工业园，“不仅是级别上去了，而且金融、土地等优惠扶持政策也来了。”该负责人表示，不再小心翼翼踩着红线走路，这对于今后的招商引资有着很大的利好。 这一改革措施来自于日前四川公布的《关于支持百万人口大县改革发展的政策措施》这份官方文件。根据文件，该省将选择个别条件成熟的人口大县探索开展省直接管理县行政体制改革试点。这是继东部的浙江、江苏、安徽等地实施“省——县”垂直管理以期强县扩权的尝试，也是四川“多点多极”发展战略的推进。 “但在西部地区，县域经济发展落后，更需要培育以地级市为主的区域型中心城市，从而更好地辐射和带动县域经济发展。”陕西省决策委员会委员、陕西城市经济文化研究会会长张宝通明确表示，西部不宜照搬东部省管县的模式。 藩篱难破 数据显示，四川省目前183个县（市、区）中，百万人口大县有21个。其中，这21个县人口超过全省总人口的1/4，仅眉山市所辖的仁寿县，人口就达162万。21个大县的经济总量占全省的1/6，粮食产量超过全省的1/3。 “对于四川的县域经济发展来说，行政管理体制滞后，经济活力不足，尤其是百万人口大县，是典型的大县小城。”四川省决策委员会委员、省社科院副院长盛毅举例说，在21个大县中，目前只有简阳的GDP在2012年达到310亿元，安岳、仁寿、中江等个别县城GDP才刚刚超过200亿元。 对此，仁寿县一位官员无奈地表示，162万人口的大县实际是民工大县，每年输出劳动力就达40万人，县域经济缺乏产业支撑。根据规划，2016年全县目标是城镇化率提高19.5个百分点达到50%，县城人口增加12万人达到38万人。 “因此，作为内陆省份的四川，急需要进行行政管理体制上的创新与改革，以此推进县域经济的发展。”盛毅认为，值此三中全会召开之际推出这样的改革方案，是为了让县域经济作为主体，更好地“放”到市场体系中去。 在《关于支持百万人口大县改革发展的政策措施》中，提出了包括产业、财政、金融、就业、土地等方面一揽子政策措施。 在行政体制改革方面，四川省将进一步依法下放市级经济管理权限和社会事业管理权限，支持人口大县开展扩权强镇改革试点，将建设管理、市场监管、公共服务、民生事业等部分县级管理权限下放试点镇；在城镇规划和建设方面，百万人口大县的县城将按照中等城市规划，加快推进城市新区建设和旧城改造，加强重点镇建设，支持人口大县规划建设县域副中心。 “实际上，早些时候省级与县级在收支关系上已经直管，但长期以来财政权改革走在前面，而行政管理权的改革与之极不配套，造成对县级行政的极大约束。”四川省社科院金融与财税所所长王小琪表示。 对于下放市级经济管理权限，县城的执政者更为焦急。上述县工业园管委会主任就向记者抱怨说，前两年该县工业园在西博会上通过招商引资引入了一家福建的企业，但上报到市里以后，市里“横刀夺爱”欲将其留在市属工业园区，结果在长期的协调中，土地、金融扶持政策无法落实，企业只好到其他地方投资。 为此，在产业发展方面，四川提出百万人口大县将优先布局重大产业项目，具备条件的产业园区将升级为省级开发区。同时，四川省将适当提高人口大县基本公共服务支持转移支付补助力度，减轻政策性新增支出负担压力，并优先支持人口大县中条件成熟的农村信用社联合社改制成为农村商业银行。 “省管县，将地级市架空，就涉及到利益重新分配的问题。比如以前县的财政收入被市里截留，现在直接交到省里，市的财政收入减少。另外，很多配套性的制度也没有制定，所以下放到县的各项权力难以落实，省管县改革缺乏制度保障。”有专家如此分析。 但对于更多的县来说，更为担心的是如果无法纳入试点县城，那么长期形成的对各种专项资金被层层盘剥、截留的情况就难以改变。“我们现在的模式是资金由财政转移支付到市里，具体做什么项目由市里决定，我们只负责资金的监管。”一位省属部门扶贫领导小组办公室的工作人员表示，县级政府在争项目、争资金方面就完全弱势了。 大势所趋？ 2005年6月，时任国务院总理温家宝在全国农村税费改革试点工作会议上指出：“要改革县乡财政的管理方式，具备条件的地方，可以推进‘省管县’的改革试点。”2009年2月发布的中央一号文件再次明确要求推进省直接管理县（市）财政体制改革。 对此，华东师范大学长江流域发展研究院常务副院长徐长乐认为，撤并地级市是精简机构的方向，未来所有的市级单位管好自己的辖区即可。一旦时机成熟，沿海地区经验会逐渐向西传，也就是说，“省管县将是西部地区发展的大势”，最终，可能会延伸到全国。 据悉，目前在西部地区，除新疆建设兵团因地域因素实施直管县之外，只有四川省此次提出对百万人口大县进行试点的改革方案。
“但我们不能照搬沿海城市的直管模式。”张宝通表示，浙江、江苏的县城少、经济发达、有产业支撑，市场体系完善，因此省直管可以更好地推进县域经济发展。但西部地区仅四川就183个县，陕西也有3个县级市、24个市辖区和80个县城，特点是县城多、经济弱、产业缺乏支撑，因此只能对条件成熟、人口基数大的县城搞试点，不适合全面铺开，“180个县怎么能直管的过来呢？”张宝通反问说。 鉴于此，张宝通认为，对于西部地区来说，更需要培育以绵阳、榆林、咸阳等为代表的区域型中心城市，并形成城市群，以点带面来推进城市化和工业化的进程，否则单靠县域经济是无法支撑区域发展的。他以陕西为例，地级市仅为10个，城市群效应无法形成，他建议至少应该设置18个地级市，而不是全面省管县，造成财力、物力和政策效应分散的结果。 “无论如何，我们都希望省上能够直管，能放都放。”上述管委会负责人表示，就像浙江那样强项扩权才是趋势。
