爱华网仲夏的北京，一场极为重要的会议在位于颐和园东宫门外的一处三进四合院召开。这是外务部公所，平时专供接见外国使臣之用。 会议的主题非常明确：是否要在大清国实行立宪政改。与会者囊括了大清国的最高官员：军机处大臣、政务处大臣、大学士以及醇亲王载沣、直隶总督兼北洋大臣袁世凯。 1906 年8 月 27、28日 ，会议足足召开了两天。 会议材料 这是奉旨召开的会议，8月25日的最高指示要求他们对“考察政治大臣回京条陈各折件”，“共同阅看，请旨办理”（《光绪朝实录》），平时在天津办公的袁世凯为此特意赶到北京。这次会议所下发的材料，就是奉命考察欧美日各国宪政的“五大臣”所提交的奏折。 宪政考察团回国后，慈禧太后与光绪皇帝先后召见载泽2次、端方3次、戴鸿慈与尚其亨各1次，另一考察大臣李盛铎直接赶赴比利时出任公使，没有回京。 载泽考察团向中央递交了2份重要报告：《吁请立宪折》及《奏请宣布立宪密折》。第一折是“吁恳改行立宪政体，以定人心，而维国势”，第二折则详细分析了推行立宪的利弊。 端方、戴鸿慈也已经提交了3份报告，分别是：《回京覆命胪陈应办事宜折》《请定国是以安大计折》《请改定官制以为立宪预备折》。第一折敷陈各国宪法，第二折提出必须立宪，第三折则建议应改革行政管理体系（官制）。 此次最高决策会议的第一天，其议程就是传阅这5份奏折，因其篇幅都比较长，传阅相当耗费时间，等到大家看完，天色已晚，于是，当天没有进行讨论就散会了。 次日，在军机大臣们退值后，与会成员再度汇集到外务部公所，进行讨论。 《东方杂志》1906年的增刊以《立宪纪闻》为题，详细记载了这次会议的情况。吊诡的是，如此重要的会议，在官方记录中难以找到记载，相关与会者也似乎没有留下什么记录，这令《东方杂志》报道成为“孤证”，可信性大打折扣。但后世的研究者，普遍将此当作信史——其实，这份记录至少符合了当时的舆情期盼。 国民素质影响政改？ 根据报道，在会议讨论中，庆亲王奕劻率先发言。他认为考察大臣们的5份奏折，“历陈各国宪政之善，力言宪法一立，全国之人，皆受治于法，无有差别，既同享权利，即各尽义务。且言立宪国之君主，虽权利略有限制，而威荣则有增无减”。他个人相信，“立宪一事，固有利而无弊也”。 他说，立宪之事正是“全国新党议论，及中外各报、海外留学各生所指陈所盼望者”。立宪是民心所向、大势所趋，“若必舍此他图，即拂民意，是舍安而趋危，避福而就祸也”。因此，他的意见是“似应决定立宪，从速宣布，以顺民心而副圣意。” 孙家鼐却提出，政改虽然十分必要，但不能操切。他认为政改的关键“不在形迹而在宗旨”。“宗旨一变，则一切用人行政之道，无不尽变，譬之重心一移，则全体之质点，均改其方面。”正因政改涉及面如此之大，“此等大变动，在国力强盛之时行之，尚不免有骚动之忧；今国势衰弱，以予视之，变之太大太骤，实恐有骚然不靖之象。”他认为，目前应该“丛弊太甚诸事”先行下手，等到“政体清明”了，再推行政改。 徐世昌对此反驳道，这种“逐渐变更之法”的慢办法，已经推行了多年，并无成效，因为“国民之观念不变，则其精神亦无由变”，只有“大变”才能“发起全国之精神也”。 孙家鼐又对徐世昌所言不以为然：“今国民能实知立宪之利益者，不过千百之一，至能知立宪之所以然而又知为之之道者，殆不过万分之一。”在这种国情下，即便颁布了宪法，民众却依然“懑然不知所为如是”，立宪就不仅没有好处、反而有副作用，“仍宜慎之又慎乃可”。 张百熙认为，如果要等到国民素质都提高了才来立宪，“此永不能必之事也”。与其等待国民素质提高后才立宪，不如通过“预备立宪”的方式对国民素质进行诱导，这样才能令其符合立宪所需要的程度。
荣庆的发言，则与孙家鼐有相似之处，认为如今的问题是首先需要“整饬纪纲，综核名实”，订立“居中驭外之规”和“上下相维之制”，“行之数年，使官吏尽知奉法，然后徐议立宪，可也”。但他比孙家鼐进了一步，认为如果不分析中外的国情差异，“徒徇立宪之美名，势必至执政者无权，而神奸巨蠹，得以栖息其间，日引月长，为祸非小。”他提出了一个相当严峻的问题：中央权威日益沦丧，政改可能被野心家绑架和利用。 对此，瞿鸿禨深表赞同，说正因如此，目前只能“预备立宪”，而不能立即立宪。 铁良分析道：“吾闻各国之立宪，皆由国民要求，甚至暴动，日本虽不至暴动，而要求则甚力。”他认为，既然国民能主动要求立宪，恰恰表明他们“深知立宪之善，即知为国家分担义务也”。如今，中国如果“未经国民要求，而辄授之以权”，他们将不仅不以此为幸，反而会“以分担义务为苦”。 政改是个细活儿 袁世凯附和说：“昔欧洲之民，积受压力，复有爱国思想，故出于暴动以求权利。我国则不然，朝廷既崇尚宽大，又无外力之相迫，故民相处于不识不知之天，而绝不知有当兵纳税之义务。”因此，各国的立宪，都是“因民之有知识而使民有权”，我国“则使民以有权之故而知有当尽之义务，其事之顺逆不同，则预备之法亦不同”。袁世凯说，“吾辈莫大之责任”就是“使民知识渐开，不迷所向”。 铁良接着说：“如是，则宣布立宪后，宜设立内阁，厘定官制，明定权限，整理种种机关，且须以全力开国民之知识，普及普通教育，派人分至各地演说，使各处绅士商民，知识略相平等，乃可为也。” 袁世凯补充道，要做的还不仅仅是这些，因为“数千年未大变更之政体，一旦欲大变其面目，则各种问题，皆当相连而及。譬之老屋，当未议修改之时，任其飘摇，亦若尚可支持。逮至议及修改，则一经拆卸，而朽腐之梁柱，摧坏之粉壁，纷纷发见，致多费工作。改政之道，亦如是矣”。他粗粗地梳理了一下，就有以下必须立即着手的各种实际问题：“京城各省之措置也，蒙古西藏之统辖也，钱币之画一也，赋税之改正也，漕运之停止也……”这些工作“皆极委曲繁重，宜于立宪以前逐渐办妥”。 铁良又提出问题：“今地方官所严惩者有四，劣绅也，劣衿也，土豪也，讼棍也，凡百州县，几为若辈盘踞，无复有起而与之争者。”所谓“劣绅、劣衿、土豪、讼棍”四种人，正是晚清改革中出现的地方基层既得利益集团，这些人逐渐排斥了传统的乡绅，而取得了基层政权的控制权。铁良担心：“今若预备立宪，则必先讲求自治”，如此一来，这些人就可以“公然握地方之命脉”，这将是非常严峻的局面。 袁世凯回答说，正因如此，必须多选“循良之吏”为地方官，“专以扶植善类为事，使公直者得各伸其志，奸慝者无由施其技”，这才是“地方自治之基础”。瞿鸿禨则附和说，如此“仍当以讲求吏治为第一要义，旧法新法，固无二致也”。 从媒体所记录的内容来看，与会人士几乎没有一个是反对政改的，他们的区别，仅仅是政改应“速进”还是“缓进”。同时，他们也都承认低下的国民素质是推行宪政的障碍，一部分人认为应当等国民素质提高后再实行宪政，一部分人则认为预备立宪本身就有利于提高国民素质。 最后醇亲王总结说：“立宪之事，既如是繁重，而程度之能及与否，又在难必之数，则不能不多留时日，为预备之地矣。” 8月29日，慈禧太后、光绪皇帝接见与会成员，听取汇报，并做出了最后决断：进行“预备立宪”，推行政改。 3天后（9月1日，农历八月十三），大清国颁布推行立宪政改的诏书……
