爱华网破产，作为一种成本由市场来承担和化解的经济手段，在资本与市场的博弈过程中，其概念如今已经司空见惯。 虽然我们看到了无数个人、企业乃至银行的破产倒闭，但一个城市的破产，则意味着城市综合素质和抵御风险能力的低下。而在最近一段时间以来，伴随着素有“汽车城”美誉的美国底特律因负债数量巨大而导致的破产，也引来对中国众多城市如何继续生存的关注。
与国外城市破产不同，难以想象中国的城市会申请破产，但中国依然有 200多个城市实际上与底特律都有类似命运，这些城市就是“资源型城市”。面对经济风云变幻的局势，这些城市也体会着城市兴衰后“罪与罚”的痛楚，更在深刻地觉醒其未来发展方向。 中国资源型城市众多 资源型城市，是指因当地资源的开发而兴，并在一段时期内主要依靠资源采掘支持整个城市经济发展的一种特殊城市类型。 资源型城市对于我们国家来说并不少见。记者在小的时候，就在书中看到过对中国城市这样的描述：煤城阜新、草原钢城包头、江南煤城萍乡、瓷都景德镇、汽车城十堰、拖拉机城洛阳、锰都湘潭、花炮之乡浏阳、世界锑都冷水江、锡都个旧、盐都自贡…… 而这些典型的“资源型”城市，也是中国工业发展最开始的地区。 如东北和近东部地区的抚顺、鞍山、本溪、阜新、鹤岗、鸡西、河北的唐山、河南的焦作等一些资源型城市较早地得到了开发，这些城市所供应的大量煤炭等资源也成为对国家工业建设的重要支撑力量。而随着中国工业特别是重工业的发展，中国在东北和中西部地区又先后促进了玉门、克拉玛依、嘉峪关、攀枝花、六盘水、东川、乌海等地区资源型城市的兴起。此后随着中国工业生产能力的提高，长春、洛阳、大连、瓦房店、深圳、东莞等制造业资源型城市也得到了崛起的机会。 那么，制造业城市也属于资源型城市吗？记者在做本期资料的前期调查中，专门到中科院地理所咨询了有关的学者，有关专家表示，资源型城市的职能特征主要体现在其专业化部门的分工程度上，比如采掘业、工业、建筑业等所占的比例。由于工业可进一步划分为煤炭、石油、冶金、森林、建材、电力、机械、化学、电子、食品、纺织、缝纫、皮革、造纸、文教和其他 16个工业行业部门，那么随着城市工业职能的演化，资源型城市在发展过程中可能经历若干职能的变化，于是资源型城市目前的概念就不仅包括我们传统概念上的矿产采掘业城市，还包括制造业城市和商业城市 3类（图1）。 而在中国，资源型城市还有一个明显的分布特征，就是“扎堆分布”趋势十分明显。个中原因则是资源型城市和资源地的指向性明显相关。比如中国森工类城市主要分布在东北和西南地区；煤、石油、盐类矿产资源型城市主要分布在中西部的大型沉积盆地，黑色和有色金属矿藏矿产资源型城市则位于中西部的褶皱山系中，而制造业资源型城市则分布于人口和交通资源便利的中东部地区。 但城市的发展总要遵循其内在的规律，在耗尽了深埋的资源后，众多的资源型城市面临着转型的考验。目前全国有 700多座矿山已经或将要闭坑，超过 100多座采掘业城市资源处于衰减状态。从上个世纪 90年代以来，中国的东北、西北和西南等多个资源型城市的主打资源逐渐枯竭，新疆克拉玛依、辽宁阜新、黑龙江大庆、河南平顶山、山东枣庄、山西大同、甘肃白银、四川攀枝花等城市面临着严重的经济结构失衡，失业和贫困人口较多、接续替代产业发展乏力、生态环境破坏等多重问题也愈来愈明显。 本世纪初，随着中国制造业基地的转移和制造业的升级，特别是最近几年的金融危机，很多“一业独大”的制造业城市也遭遇寒冬，暴露出这些城市经济高速增长背后产业结构单一，产业链短等种种问题。比如汽车产业占全市经济总量 70%的中国汽车城长春，以日系汽车生产为主的广州，曾一度占据全国陶瓷产量 20%的景德镇，以发展鞋业、服装、皮革等劳动密集型轻工业产业的温州，凭借房地产发迹的海口等城市，这些城市背后的危机虽然没有矿产采掘业城市的危机那样显著，但其背后所暴露的“资源产业结构矛盾”也增添了中国产业调整的困难。 城市的发展总要遵循其内在的规律，在耗尽了深埋的资源后，众多的资源型城市面临着转型的考验。目前全国有700多座矿山已经或将要闭坑，超过 100多座采掘业城市资源处于衰减状态。 不仅如此，资源型城市在中国正呈现出迅速增加的态势。2013年 9月，《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020年）》已经上报国务院待批，与过去确定的资源型城市名单相比，一个重大变化是，数量上从过去的 118个，变成了262个。虽然新标准对资源型城市的定义范围放宽，比如在“资源工业增加值占城市工业增加值的 10%以上，或资源行业就业占全部工业就业的比重达到 5%以上，资源占全国占有率的 3%以上，以及森林覆盖率达到 60%以上”这三条标准中满足任何一条，就可将该城市定义为资源型城市，但从国家所体现的实际情况来看，随着矿产等资源开采速度的增加和制造业转型快速转型，资源型城市，乃至资源枯竭型城市，都在迅速增多。一个典型的数据是，国务院在第一批 12个城市的基础上，又确定了第二批 32个资源枯竭城市，其中有枣庄、黄石、淮北、铜陵、七台河、抚顺、铜川、景德镇等九个地级市，玉门市等 17个县级市，可见资源型城市的发展，已经成为中国经济发展中的一块“短板”，其转型的成功与否，也关乎着中国经济改革的总体进程。 资源型城市发展的无奈 城市依赖于产业而生存，而城市与产业的关系，某种程度上就是“铁打的营盘、流水的兵”。随着产业周期的变化，企业如果遇到经营困境，可以灵活地通过裁员、搬迁、合并、转让等多种形式来复活。但一座城市如果将希望押注在一个产业身上，那么回旋余地则非常地小，最后可能陷入覆水难收的僵局。 比如这次破产的底特律，其破产原因就是汽车产业在底特律的经济构成中占比达 87%。在 2008年开始的金融危机，更是给财政收入 80%依靠汽车工业的底特律以致命一击。美国克莱斯勒、通用、福特等汽车三巨头在这场危机中遭受重创，先后申请破产保护或重组，致使底特律大批工厂倒闭，就业岗位损失多达 14万个。即便在金融危机爆发之后的数年里，底特律仍活在危机的阴霾之中。 而在中国，资源型城市乃至资源枯竭型城市数量的快速增加，也折射出这些靠单一产业支撑发展的城市所面临的无奈。如在内蒙古的鄂尔多斯，作为单一产业的煤炭业曾经使该市创造出人均 GDP与香港媲美的奇迹，然而，伴随着如今煤炭业的江河日下，鄂尔多斯瞬间陷入财政困境，甚至连公务人员的工资也须向企业“化缘”。陕西神木依赖当地优质的煤炭资源曾经构建了一个让人艳羡的“福利王国”，这里提供了令国人羡慕的免费医疗教育等公共服务。而如今随着煤炭库存巨大、煤炭价格持续下跌，直接导致了这里的煤炭滞销、民间借贷断裂和房价暴跌，煤炭王国的经济发展也元气大伤。 而东北和中国中部的许多老工业城市，如甘肃玉门，湖北黄石，云南东川，山西义马、霍州、古交，辽宁抚顺、鞍山、本溪、阜新，黑龙江鹤岗、鸡西、双鸭山、七台河等，在数十年时间中所依赖的更是单一的石油、煤炭或钢铁产业。随着资源的逐步枯竭，这些城市从上世纪八十年代中后期就开始走下坡路，当地财政收入已出现了严重的青黄不接。同样，在沿海地区的东莞、温州等城市，长期以来坐享“三来一补”的红利，但由于金融危机后欧美进口能力的弱化以及美国实施“再制造业战略”，这些城市的外贸出口订单持续减少，财政收入状况也每况愈下。 正因为如此，资源型城市的发展和转型也就成为中国目前乃至将来相当长时间里面临的重大问题。而这些城市面临的巨大风险之一，就是单一产业模式的发展的极限。面对着资源型城市发展这个难题，长期跟踪研究资源枯竭型城市转型的东北财经大学于立教授表示，“资源型城市对资源型企业存在着一种特殊依附关系。资源产业是资源性城市的支柱产业，如果城市的支柱产业由一家企业主导甚至独占，会形成城市对该企业的依附性。风险也会逐步显现出来。”所以可以说，资源型城市在产业衰退的过程中，如果产业不转型，那么也就难以逃脱“建设 -发展 -萎缩 - 报废”的宿命了。 而清华大学社会科学学院教授高淑娟认为，城市的管理者应该认识到现代城市的基本功能不应是生产，还要给劳动者起码的生活条件、工作条件和教育权利。如今的城市已经不是计划经济时代重工业集中式的城市，在“信息时代”， 城市应该重点发展养育、教育、生产、娱乐、记忆、管理等六项基本功能。传统的资源型城市中资源型产业是城市经济的核心和命脉，而依靠这样的逻辑来看，城市转型的压力已经不仅体现在产业层面，还体现在城市功能等层面。 国家高度重视资源型城市转型 在上世纪 50到 70年代，资源型城市是寄托了无数年轻人梦想和幸福的城市。这些城市，曾经是众多城市曾经发展的范本，而如今，它们却正走入“末年”。 面临资源型城市转型的困境，国家实际上早在10年前就开始着手资源型城市的发展问题。比如2001年国务院确定阜新为第一个资源型城市经济转型试点市，2005年国务院振兴东北等老工业基地领导小组第二次会议将黑龙江伊春、大庆，吉林辽源确定为资源型城市转型试点，2006年吉林白山、辽宁盘锦成为资源型城市转型试点。2008年，由财政部、国家发展改革委员会、国土资源部、振兴东北办上报，经国务院批准的首批 12个资源枯竭城市名单确定。 而为了专门处理资源型城市经济的发展问题，国务院又在 2008年国务院机构改革的机会点上，专门将国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组办公室的职责划入国家发展改革委，成立了东北振兴司。而这样的职能机构设立，在国家机关机构设置中是第一次。此外，国务院还设立了资源型城市发展处，专门推动全国的资源型城市可持续发展工作。 过去几年，国家发改委东北司已经界定并向国务院上报了三批共 69座资源枯竭型城市名单。对于资源枯竭、转型压力较大、面临问题较为严重的一批城市，国家将它们列入扶持名单，给予中央财政转移支付支持。据统计，自 2007年以来，国家已经累计下拨资金 463亿元。尤其是最近两年，财政转移支付力度不断加大，2012年资源枯竭城市财政转移支付 160亿元，今年这一规模扩大到 168亿元，其中东北三省转移支付 52.07亿元，所占比重将近1/3。 国家发改委东北振兴司原副司长彭会军表示，在规划指导方面，2013年发改委会同有关部门和地方编制的《全国资源型城市可持续发展规划》已经上报国务院待批，研究在资源富集地区开展可持续发展试点。在制度建设方面，建立资源型企业可持续发展准备金制度，资源型城市可持续发展立法等工作正在有序推进，另外资源枯竭城市所在的 23个省（区、市）相继建立了领导小组、联席会议等工作机制，江苏、湖北、山东、广西等 13个省（区、市）出台了支持本地区资源型城市可持续发展的政策措施，辽宁、内蒙古、江西、重庆等 8个省（区、市）安排了省级财政转移支付或专项扶持资金。 而 2013年中央对地方资源枯竭城市转移支付168亿元中，从支持项目来看，主要分布于这些城市的生态环境治理、城市基础设施建设、社会保障等层面。另外，为了帮助西部地区的资源型城市摆脱资源枯竭魔咒，2013年 8月 26日，国家发改委发布《2012年西部大开发工作进展情况和 2013年工作安排》。这个规定表示要在 2013年，要做好西部大开发工作，“进一步细化完善政策措施，加大支持力度，加强对西部地区发展形势的预判、政策措施预研和重大项目储备”。由于中国西部地区资源型城市众多，所以对中国西部地区的定向支持工作无疑将改善这些地区的投资发展环境和增强这些地区经济发展的内生动力，这也是继《全国老工业基地调整改造规划（2013~2022年）》之后，资源枯竭型城市再遇政策东风。 产业转型，生死攸关 中国的资源型城市，面临着巨大的经济转型压力。 中国资源型城市往往工业独大，第三产业比重严重不足，产业结构不协调，这也是造成城市经济增长动力单一、公共服务能力低下、环境恶化的重要原因。资源城市的产业在初期通常只为矿产开采业，随着矿山建设的发展，电力、冶金、化工、建材等高能耗产业才能得到一定发展，所以产业的高级化进程非常缓慢。加上资源产业多为劳动密集型产业，城市产业结构调整弹性小，占用资金多，从业人员多，产业退出的壁垒高，后期治理费用高，使得这个转型过程十分困难。 还有一些城市，由于资源开发导致资源型产业的发展迅速超过了其他产业发展的速度，使得资源型产业在城市经济中的地位逐步上升，资源型城市的特征也逐步凸显，城市性质也因此发生了变化，成为名副其实的资源城市。这类城市，如山西大同，新疆库尔勒，安徽铜陵，本来拥有良好的发展条件，但是资源的过度开采，造成城市可持续发展能力下降，寻找新的城市发展方式势在必行。 国家发改委《资源型城市经济结构转型》课题组统计，中国资源型城市涉及职工 1000余万人，其中失业人数占职工比重 7.2%，较全国城市平均水平高2.3%。可以说，这些城市正共同面临着涉及“生死”的产业转型问题。 资源枯竭城市转型与可持续发展是一个世界难题，也是中国许多依矿而建老工业城市努力破解的重大课题。面对这一难题，国务院发展研究中心产业经济研究部部长冯飞表示，结构性转型不能重复现有产业，应尝试发展与资源产业非关联的产业领域。要着眼于提高地区的长远竞争力和可持续发展能力，按照低碳经济、循环经济的发展要求，形成新的产业竞争力。比如在推进资源有序开发和高效利用同时，一些资源富集城市和地区未雨绸缪发展接续替代产业，可持续发展能力得到增强，延伸资源的产业链，不断获取新的生长点和支撑点。 而综合很多专家的意见，“转变发展方式和调整经济结构，发展生态经济，培育新兴产业，强化资源精深加工为龙头，促进产业升级转型等 ”，无疑都是资源型城市经济转型的重点。 但值得深思的是，随着中国城市化进程的加快，中国的很多资源型城市在丧失了原有的资源开采主业后，却没有发展起来有实质意义上的支柱产业。很多地方政府在无其他更好选择时，往往将房地产业作为救命稻草，而以房地产业为支柱产业带动整个城市经济发展，也就几乎成为城镇化进程中资源型城市普遍采取的发展模式。 就在这几年，众多资源型城市的造城运动搞得轰轰烈烈，而在这个过程中，一些地方政府却凭借公权力强行征地拆迁，以此获得财源。业内专家痛心地表示，此种行径，不仅加剧了地方房地产的泡沫化，过度透支居民消费能力，而且也会产生城市依靠“征地卖地价格差”来维持发展的粗放式土地经营模式，引致土地资源的大量浪费和社会福利的极大损失。从依赖矿产资源到依赖土地资源，中国更多的城市轮番上演着“土地资源型”城市的疯狂。而这种疯 狂的背后，是地方城市债务的快速累积，债务危机、已经不可避免。今年全国两会期间，全国政协委员、审计署副审计长董大胜表示，目前中国中央债务规模在 7.7万亿元左右，地方债在 10.7万亿元，各级政府总债务规模在 15~18万亿元之间。按照美国城市的破产逻辑，也许一些城市早就“破产”了。 中国资源型城市的发展，一定要吸取底特律的教训。当政府意识到自己的“破产危机 ”，才可能从根本上促进城市产业的转型。纵使这是一个长期的过程，我们的政府也应从良知和经济安全的层面避免“寅吃卯粮”短见的发生。在市场经济条件下，中国已经从计划经济的深刻教训和改革开放以来的经验中学到了很多东西。应该说，资源型城市转型压力的存在，还与目前的全能政府体制有密切的关系。一个包揽一切社会事务的政府，必然抑制企业和个人的活力和经济的活力。所以，中国的全能政府体制也正向着有限政府的方向迈进。而资源型城市的转型的努力，也要紧跟这一方向，不仅要在发展优势产业的基础上不断实现产业结构的优化升级和各个产业的多元化发展，还要在体制上透过转型压力的多样性和复杂性，给众多企业和个人以发展的活力和空间。企业的活力被刺激出来后，多元化的经济基础和一些特色的支柱产业才可能迸发出来。 在新经济发展的背景下，资源型城市其实也有更多的转型之路可以选择。资源型城市可以通过升级产业结构、优化能源结构、改善生态环境获得低碳发展的途径；而知识经济、网络经济、信息经济、概念经济等的发展，也给资源型城市提供了众多的发展模式来实现产业的多元化发展，并突破产业发展的瓶颈；另外，遵循社会需求规律，发展文化产业以及现代服务业也可以实现经济的整体推进。 不过，传统资源型城市从原有的经济发展模式进行转型升级，毕竟不会一蹴而就。对于资源型城市发展面临的种种问题，本刊将会持续关注。
