财税改革总体方案 财税改革当着力调整央地关系



     在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》“深化财税体制改革”一章中,特别指出:财政是国家治理的基础和重要支柱。如此强调财政的重要性,前所未有;同时也意味着,财税体制的改革,将是未来影响中国经济整体走向的关键之一。其成败,也关乎转变政府职能、理顺政府与市场关系能否真正实施到位。近期有关“欠缴土地增值税”的报道引起很大争议,除了说明各界对财税问题的关注,亦应该从这一宏观背景下进行理解。

  肩负财税改革重任的官员是现年63岁的财政部部长楼继伟。实际上,早在上世纪90年代初期,作为国家经济体制改革委员会宏观调控体制司的司长,他就曾经参与1994年的税制改革设计。20年来,对于中国财政如何从计划经济时代带有浓重苏联色彩的体制,逐步向与市场经济相适应的公共财政过渡,楼继伟可谓深悉内情。自然,对于其中的问题,以及未来的改革方向也自有其独到的看法。

  对于1994年的分税制改革,论争至今不息。支持者认为,这是中国向市场经济、向公共财政迈出的第一步;反对者认为,此次税改是财税集权的开端,在这之后利益集团的发展获得了空前有利的政治环境。

 财税改革总体方案 财税改革当着力调整央地关系
  无论如何,必须承认的是,分税制改革至今,积弊日深。尤其是,财力过于向中央集中,事权或支出责任却集中在地方,造成今日地方债务、土地财政的困局。

  楼继伟是当时主导分税制改革的国务院总理朱镕基的得力助手。上世纪80年代末,朱镕基出任上海市市长后不久,楼继伟就被从北京调往上海,出任市经济体制改革办公室副主任。朱镕基1998年3月出任国务院总理后不久,楼继伟又被从贵州副市长任上召回北京,出任财政部副部长,继续主持财税改革的工作。但从楼继伟2013年出任财政部部长之后的一系列发言可以看出,他对分税制改革以来的财政体制弊端认识十分清晰,曾数次提及“健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制”。

  当年的分税制改革,因客观条件约束,未触动政府间事权和支出责任划分,而是承诺分税制改革后再来处理。但十几年来,这一改革进展有限,政府间事权和支出责任划分基本沿袭了1993年以前中央与地方支出划分的格局。据统计,目前中央财政本级支出只占全国财政总支出的15%,地方实际支出占到85%。

  基于此,楼继伟坦言,“与世界上的经济大国相比,中国中央政府直接支出比重明显偏低。”他指出,在政府间事权和支出责任的划分方面已积累了不少矛盾。中央应该管理的事务,放到地方去做,与外部性和激励相容原则不一致,地方往往没有积极性。一些应由地方管理的事项,中央却介入过多,影响地方自主权,受信息复杂性等因素影响未必能够做好,反而会让地方从这些领域退出。

  可见,未来很长一段时间内,中国财政体制改革的重点之一,将是为过去20年一直搁置的“政府间事权和支出责任划分”补课。从某种程度而言,这将是一个向地方逐步“放权”的过程。

  值得指出的是,近年来,不少人一直在呼吁“事权和财权相匹配”。事实上,这是一种带有过去计划色彩的老旧说法。中共十八大报告的提法是“财力”而非“财权”——“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”。而十八届三中全会提出,“建立事权和支出责任相适应的制度”。这表明,改革将聚焦于“事”而非“财”,“事”的调整将是第一位的。三中全会之后的《决定》全文也提出,“保持现有中央和地方财力格局总体稳定”。

  但“财力”的调整依然会进入议事日程。《决定》称,将结合税制改革,考虑税种属性,“进一步理顺中央和地方收入划分”。具体的做法是,将收入周期性波动较大、具有较强再分配作用、税基分布不均衡、税基流动性较大、易转嫁的税种划为中央税,或中央分成比例多一些;将其余具有明显受益性、区域性等特征、对宏观经济运行不产生直接重大影响的税种划为地方税,或地方分成比例多一些。

  财税改革的推进无疑将十分艰难,又有各种看起来都十分急迫的任务,比如改进预算管理制度改革、完善税收制度等。但有一项任务至少是同等重要的,即:必须从划分事权和支出责任入手,着力调整中央和地方关系。这是过去改革有意回避的事项,如今必须补上这一课。

  

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