爱华网从房地产开发的成本构成看，政府各部门收取的各种税费大约占到55%左右。其中土地费用占30%，税收占10%，其他费用则占15%—20%。随着房地产开发热，许多地方的土地出让已占到当地财政收入的一半以上，又叫第二财政。目前，世界各国存在的土地产权类型主要有三种：一种是公共所有，土地无偿使用，主要以采用计划经济体制的社会主义国家为代表，前苏联和1987年土地改革之前的我国均采用这种类型；二是土地私有化，土地产权称为绝对所有权或终身保有权。以美国为代表的多数资本主义国家采用此种类型；第三种是土地归政府所有，但政府以一定的使用年期将土地批租给个人和企业。我国实行城市土地国家所有，农村和市郊土地农村集体所有，土地用途管制、农用地转用、建设用地统一供应制度。按照我国现行的土地法，只有城市国有的土地才可以转让使用权，而农村集体所有制土地不允许出让。我国向城镇国有土地使用者征费的制度始于1987年。当时的土地使用费作为地方税的一个变种，主要用于地方城镇建设和维护。1988年1月实施的《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，开始将土地使用费改为土地使用税，中央和地方政府按5：5分成。1989年5月，国务院出台了《关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》，规定凡进行国有土地使用权有偿出让的地区，其出让收入必须上缴财政，其中40%上缴中央财政，60%留归地方财政。1994年实行分税制后，土地出让金作为地方财政的固定收入全部划归地方所有，并在此后逐渐成为一些地方政府的“第二财政”。在房地产热，房价不断上涨的今天，利用土地出让获取经营收益，已经成为许多城市发展的重要方式。在很多地方流行一种“经营城市”的思路，其操作模式为，先由政府“做地”，推出一个概念，例如科技园、工业园，然后整理出一块土地拍卖，卖地所得再用于搞当地建设。经建设后，土地升值，带动周边地区土地价格上涨，政府又可以通过卖地获得更多的财政收入，由此形成了“良性循环”。通过这种方式，政府实现了“不花一分钱，万丈高楼平地起”，这也成为不少地方城市领导津津乐道的“经营城市”之经验。实际上世界上很多发达国家也都依靠“土地财政”，但是在土地财政的来源和使用等方面与我国有着许多的不同。我国的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入，也就是说通过卖地的土地出让金来满足财政需求。对“土地财政”依赖比较严重的应该是中部不发达城市和沿海还没有形成产业支撑的开发区，欠发达城市和新兴地区由于没有相关产业作为支撑，“土地财政”必然成为政府收入主要来源。国外主要通过对存量土地征收物业税、房产税等方式创造财政收入，这样既体现了公平性，也保证了政府有相对稳定的财政收入。而且，主观上也会促使政府平抑地价，而不像我国千方百计抬高地价。 近年来，土地出让金增长速度不断地刷新纪录。国土资源部的统计显示，2005年，在国家收紧“地根”的情况下，土地出让金总额有5505亿元；2006年增加到7676.89亿元；到2007年近1.3万亿元，其中招拍挂出让土地收入超过9000亿元；受房地产市场低迷影响，2008年全国土地出让收入缩水，但仍然维持在9600亿元的高位。土地作为公共资源，政府收取的土地出让金实质是民众的租金收入，理应“取之于民，用之于民”。但事实上，因为缺乏明确和权威的信息，公众并不知晓土地出让金到底用在何方。在脆弱政府财政管理制度面前，土地出让金早已演变为地方政府的“第二财政”。|www.aihuau.com|37
为规范土地出让收入的管理，2006年下发的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》中就明确规定，将土地出让收入全额纳入地方预算，缴入国库，实行收支两条线管理。这意味着市县政府不能再随意支配和使用土地出让收入，而必须按照财政预算管理的要求，经过批准才能使用。在此之前，土地收入都是自收自支,则被认为是刺激地方政府滥用土地的主要诱因。中央要求将其纳入预算管理，也是基于从体制深处遏制地方用地冲动的考虑。但是这个政策实施效果并不明显。各级政府预算不上真正意义上的公共预算，预算的信息不全面，很多地方只有税收财政才列入预算，大量的土地出让金是不被列入预算的。土地收益全额属于地方预算外收入，其管理主体是地方政府，由财政部门和国土部门具体操作。中央政府无权插手土地收益的关系。由于出让金未纳入财政预算，管理混乱，收入和支出极不规范，土地出让收益已经成为地方盲目扩大城市建设规模，搞政绩工程的主要来源，同时促成地方政府压低地价甚至零地价招商引资等违法用地行为，也为少数人利用土地搞权力寻租、谋取私利提供土壤。也正因为如此，地方土地出让净收益到底是多少，往往是一笔“糊涂账”。审计署调查发现，仍有城市拖欠、出借征地补偿资金情况，欠收、挪用被征地农民社会保障资金51.17亿元。截至2007年9月底，尚有3个城市未按照国务院有关要求制定被征地农民社会保障制度。 2004年，据全国人大《土地管理法》执法检查组的报告称：1992年至2003年，全国土地出让收益收入累计达1万多亿元，其中近三年累计达9100多亿元；据2004年国土资源公报，当年全国共出让土地17.87万公顷，建设占用耕地14.51万公顷，土地出让价款高达5894.14亿元。全国每年土地出让金到底有多少？无论是财政部门还是国土部门，都没有掌握出让金的底数，无法说出其准确数字。但是土地出让收益已经成为地方政府预算外收入最主要的来源，所占比重高达60%左右。发达地区的地方财政已成为名副其实的"土地财政"，土地收益成为"第二财政"。我国土地管理体制为中央到地方五级政府管理，五级政府都有管理权，但是中央与省级政府鞭长莫及，真正具体行使职责和权能的是市、县、乡政府。城镇土地属于国有，由市县乡政府决断；农村土地属于集体，基本上是村委会说了算，或者村长、支书拍板。有的村官甚至都可在土地使用上"一言九鼎"。在一些地方，想用哪里的地、想批多少、想给什么价，几乎是"随心所欲"，所以能以很低的价格随意得到农村土地或进行拆迁。当管理制约或监督不力时，这种土地管理体制的权力运作方式，使得管理行为具有低成本或无成本的特征，权力主体出于个体、小集体或局部的利益，必然会出现违法违规行为。随着建设用地需求量的增加，需求曲线向外移动，土地市场有在更高的交易价格和交易量上形成均衡的趋势；低廉的征用补偿成本和出让价格之间的利润空间加大，政府就有更充分的经济激励进行土地的征用。国家有关统计资料显示，土地用途转变增值的土地收益分配中，政府大约得60%至70%，村一级集体经济组织得25%至30%，农民只得5%至10%。资料显示，自改革开放以来，通过征地中的价格"剪刀差"，政府从农民身上拿走了大约2万亿元。而经济利益的实现，又伴随着项目引进、政绩积累的政治利益。城市经济发展的增长或城市面积的扩张都会伴随着城市土地的增值。尤其是在城市化进程的加速阶段，城市土地增值的速度十分惊人，这是经济学家和社会学家在观察近几个世纪城市增长轨迹后得出的普遍结论。上世纪90年代，我国改革了供地政策，政府通过出让国有土地收取土地出让收益。供地政策改了，体制却没有改变。批地权力在国务院和省级政府，征地权力在市县级政府。用计划经济的办法低价征地，用市场经济的办法高价出让，每单生意的利润往往都数以亿计，买卖土地可以说是当今中国利润最高的生意。这一直是地方各级政府的专利。随着城市的发展，土地增值还在继续。近两年来地方政府手中囤积了大量的土地，如深圳市一举将数百平方公里土地收为国有。
