爱华网面对沉重的地方债包袱，国家发改委近期给出的关于债务重组的相关措施，也成为了地方政府新的希望。 最近，审计署公布了全国政府性债务审计结果，债务总体风险可控，打破了前期个别机构的种种“悲观”揣测。 但有分析认为，部分地方政府性债务上涨过快、管理混乱等潜在风险仍不可掉以轻心。如果不加以妥善解决，长此以往，很可能会给经济可持续发展埋下“祸根”。 今年或成还债小高峰 据审计署的数据，截至2012年底，我国政府性债务负债率不足40%，全国政府外债占GDP的比率为0.91%，均低于国际通常使用的参考标准，且形成了大量与债务相对应的优质资产，我国不仅没有像一些人所说的“掉下了债务悬崖”，而且离“悬崖边”还有相当一段距离。 不过数据也显示，地方政府负有偿还责任的债务过快增长势头明显，截至2013年6月底，省市县三级政府该类债务余额超10万亿元，比2010年底增加了3.86万亿元，年均增长近20%，一些地方债务率甚至超过100%，偿还压力较大。更值得警惕的是，地方政府性债务对土地出让收益的依赖程度普遍较高。房地产价格能否持续上涨是个大问号，一旦房地产价格下行，势必影响土地出让收益，降低偿债能力。 据报道，2013年12月31日，国家发改委在其官方网站发布《发展债券市场服务经济社会发展大局》，这份国家发改委有关负责人就企业债券市场发展有关情况答记者问提供的数据显示：自2000年以来截至2013年11月底，企业债券累计发行32044亿元。 国家发改委有关负责人表示，“企业债不等同于政府债务，但在企业债中，符合政府债务标准的部分都分别包含在了政府的各类债务中。” 由于企业债与政府债的发债主体不同且又有重合部分，因此企业债中有多少是地方债务难以统计。在企业债中，能稍微界定的政府债务类别的主要是城投债。 另外，机构统计数据显示有更多城投债将在今年到期。中信建设证券研报显示，截至2013年12月5日，存量城投债余额在22798亿元，兑付期限一直延续到2028年。按照到期时间推算，存量城投债本金偿还集中在2014年—2020年，其中2014年是第一个小高峰，偿还本金金额达到2647亿元。 审计署上月底发布的《全国政府性债务审计结果》显示，2014年到期需偿还的政府负有偿还责任的债务，占地方政府性债务余额的21.89%，达23826.39万亿元。2015年—2016年地方债务到期比重则分别为17.06%和11.58%，未来三年需偿还近一半，偿债压力不可谓不大。 可实行“债务重组” 不过，面对如此沉重的地方债包袱，国家发改委近期给出的关于债务重组的相关措施，也成为了地方政府新的希望。 有报道表示，在防范地方政府和投融资平台公司债务方面，上述发改委相关负责人提出下一步要重点做好的五项工作。而“推进阳光融资，实行债务重组”是其中之一。该负责人表示，允许平台公司发行部分债券对“高利短期债务”进行置换，加大债务重组力度。 而针对平台公司项目建设资金出现缺口、无法完工实现预期收益的情况，该负责人表示，可考虑允许这些平台公司发行适度规模的新债，募集资金用于“借新还旧”和未完工的项目建设，确保不出现“半拉子”工程。 同时，有报道表示，为了融资，沿海某省一家城投公司融资部负责人李先生去年上半年可谓不遗余力。“没办法，开弓没有回头箭，总不能让项目暂停吧。”他表示。 “持续的滚动发行对我们而言是有压力的，尤其是现在政府背书的态度比较模糊，同时银行理财产品和货币基金正在吸引一些原有投资者转移投资对象。”李先生说，要持续吸引投资者只能提高收益率，但“当前的资金成本和融资断档风险已经让我们喘不过气来了。” 直到此次发改委对关于地方债务重组问题表态后，李先生终于舒了一口气。他表示，从通过发债拉低高利短期债务资金成本、延长偿还期限的角度而言，此次发改委释放的信号是利好，但同时债券市场相比私募的公开透明性，对平台公司所融到的资金用途或者实际的债务余额会构成约束。 “从监管角度而言，有利于规范当前融资平台公司出现的各种乱象，包括一些假借基建名义违规圈钱投资等情况。”李先生称。 “允许地方发债融资不可回避” 那么，对于此次发改委给出的新政策，市场反响如何？ 由于城镇化工作的推进，未来地方政府的资金缺口依然很大。中央政法大学财税法研究中心主任施正文表示，未来地方政府承担的职能仍然很多，“因此地方财政压力依然很大，允许地方发债融资是不可回避的措施。” 此前，中央城镇化工作会议明确表示将“建立健全地方债券发行管理制度”，而十八届三中全会通过的《决定》也称：“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道。” 上述发改委相关负责人也进一步明确，2014年企业债券发行要继续以项目管理为核心，以新型城镇化规划和国家宏观政策为导向，引导债券募集资金投向节能环保、保障性住房、城镇化建设、重大基础设施、扩大收购兼并化解产能过剩等领域，服务经济中心工作。 有分析称，发改委释放出的信号，意味着城投债违约警报似乎暂时解除，而且用低成本的债券逐渐替换高成本的融资计划缓解政府债务压力，对准市政债背景的城投债也构成利好。与此同时，信托等高成本融资计划似乎离“拐点”越来越近。 “债券市场对于企业的财务数据和资金使用目的的透明度要求比较高，因此通过发行债券将地方债务最缺乏透明性的部分阳光化，尤其是当前有些平台公司持续发行的一些高利短融工具其实是最缺乏数据透明度的，而且也最容易在财务上进行操作，不利于监管机构掌握真实数据。”一名评级机构分析师说。 地方债应如何治理? 而对于饱受诟病的地方债，今后又该怎样治理呢？ 《人民日报》对此报道称，国家审计署近日发布报告称，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任、负有担保责任及可能承担一定救助责任的债务，三项合计约为17.9万亿元，比2010年底审计署统计的10.7万亿元增长了67.3%。尽管该数据低于此前市场普遍预期的20万亿元，但是专家认为，如果不改变当前地方政府“唯GDP”的政绩导向，只管借不管还、盲目举债，地方债仍将存在失控风险。 审计署新闻发言人陈尘肇认为，地方债不断扩大的一个重要原因是，一些地方领导干部政绩观存在偏差，片面追求经济增长，有较强的投资冲动，盲目举债发展，加之对地方政府及领导干部考核机制缺乏债务管理约束，致使部分地方的政府性债务增长较快。 报道表示，地方政府举债进行建设原本是一种正常现象。然而，一些地方政府不顾自身实际情况，盲目举债大搞建设，只管借却不管还。对此，国家行政学院教授竹立家认为，“新官不理旧账”、“吃子孙饭”问题较为普遍。由于官员的任期制度，很多官员上任后只顾眼前利益，搞一些短平快、但不可持续的项目，或者通过卖地、举债等，留下一堆烂摊子。“一些地方把好多年后需要用的钱都借了，把好多年后的地也卖了，然后留下资源过度消耗、环境污染严重的烂摊子，等着后任来收拾。”竹立家说。
在北京大学国家发展研究院副院长黄益平看来，目前对地方政府预算的软约束是导致该问题的重要原因。他表示，软预算根本性的含义就是，你借的钱不一定要你自己还。这个问题导致最终结果就是，无论借钱的人，还是借钱给别人的人，都没有真正考虑借钱人的资产负债表。 不过，报道表示，随着地方债风险日益增大，中央政府正在从源头、机制上着手解决，综合施治“消肿”地方债。中共中央组织部日前印发了通知，明确规定要加强对政府债务状况的考核，把政府负债作为政绩考核的重要指标，强化任期内举债情况的考核、审计和责任追究，防止急于求成，以盲目举债搞“政绩工程”，把是否存在“新官不理旧账”等问题，作为考核评价领导班子和领导干部履职尽责的重要内容。 此外，日前举行的中央经济工作会议也明确提出，防控债务风险要明确责任落实，省区市政府要对本地区地方政府性债务负责任，并从思想上纠正各级官员不正确的政绩导向。对此，财政部财政科学研究所副所长刘尚希认为，要实现这一目标，须通过干部考核体系和离任审计等手段强化约束，将债务风险责任细化到每一届政府甚至于具体的责任人。 刘尚希建议，当前应梳理、规范政府债务原有规定，并制定更为完善、严谨的管理规定。为促使政策能切实得以执行，首先要让人大全盘介入政府举借债务的工作，由人大审议借债的目的、用途、规模、支出进度、责任追究等一系列内容。同时，可考虑借鉴预算和“三公”公开的经验，逐步对举借债务的上述全过程都予以公开，接受社会各界的监督。通过社会公示和监督，既能减少公众对债务问题的猜测和质疑，也能使举债工作逐步变得更加科学合理。
