爱华网系列专题：《未来30年的强国之路：第二次改革》
随着发展阶段的变化，农村许多新的社会矛盾不断出现，乡村利益关系的协调成为新阶段乡村治理的重要任务，其中农户之间土地利益关系的协调更是乡村治理的重要内容。 1.协调乡村土地利益关系需要完善基本公共服务 随着承包期内农村家庭人口的不断变动，农民家庭之间人均土地面积开始出现不平衡，无地和少地农户土地调整愿望强烈。2009年9月我们在河南农村调研时了解到，农村人口总体上保持不变，但具体到每个家庭却在变，各家庭之间人均土地出现差距。尤其是种粮补贴后，那些少地无地的农民调整土地的愿望更加强烈，这个问题在许多地方都非常突出。 当前，农村土地的许多矛盾和问题，都根源于土地承载了基本的社会保障功能。加快农村土地制度改革与推进城乡基本公共服务均等化是相互结合、相互作用的。 （1）城乡基本公共服务均等化是实现土地物权保护的重要条件。赋予农民充分有保障的土地使用权，关键在于使农民的土地使用权具有物权性质。有人反对农村土地用于抵押，其中的一个重要原因是担心由此引发的一系列社会问题。实现城乡基本公共服务均等化，不仅会大大减少土地制度变革的约束条件，而且还能为农村土地物权化改革提供更为有利的社会条件。 （2）城乡基本公共服务均等化有利于土地要素功能的发挥。由于农村基本公共服务短缺，土地不仅发挥着生产功能，更重要的还承担着养老保障等社会功能。土地承担社会保障功能，不仅不利于规模经营和农村生产力的提高，而且农业本身固有的风险，使土地保障受到多种因素影响，存在很大的不确定性，难以提供持续稳定的收入增长来源和安全保障。从各地实践看，土地换来的保障难以解决失地农民的长远生计问题，使社会潜在矛盾增大。要剥离土地的社会保障功能，就需要加快建立农村基本养老保险体系。 （3）城乡基本公共服务均等化有助于土地流转。对广大农民来说，在面对农村基本公共服务严重“缺位”的背景下，他们视土地为自己安身立命的基本生存保障。推进城乡基本公共服务均等化，能够明显降低农民对土地保障的依赖程度，促进土地有效流转和农村劳动力转移，推动农村土地制度改革。 2.改变城乡二元制度结构需要加快建立农村公共服务体制 从全国的情况看，建立公共服务体制是新阶段解决社会突出矛盾的内在要求。它不仅对促进经济社会协调发展有重大作用，还会使改革获得更广泛的社会支持。从农村的实际情况看，打破城乡二元制度结构对有效缩小城乡差距十分重要。我国实现了城乡税制的统一，这是一个历史性的突破。如果我们能够在建立城乡统一的公共服务制度方面有实质性进展，将对建设新农村有重大作用。
如何估计建立和创新农村公共服务体制对于改变城乡二元制度结构的重要作用？从现实来看，城乡公共服务的严重失衡、农村公共服务制度的严重缺失，已成为阻碍城乡统筹发展的突出问题，并成为城乡分治的焦点所在。农民工的身份歧视、户籍制度改革难以突破，加剧了城乡二元制度的格局，违反了公平、公正的原则，并由此引发和激化了许多新的社会矛盾。作为城乡二元制度的一个直接后果，农民工没有被纳入城市政府公共服务的范围,他们在社会保障、劳动就业、义务教育、公共卫生等方面的基本需求被城市漠视。这种情况说明，加快建立农村公共服务体制，并以此为基础建立城乡统一的公共服务制度，是取消户籍制度和消除农民工身份歧视的基础和条件。因此，要以建立城乡统一的公共服务制度为重点统筹城乡发展。 3.以建立农村公共服务体制为重点，改善农村的公共治理结构 我国新农村建设的过程也是政府学会运用新的理念和新的办法改善农村治理的过程。从现实情况看，一方面广大农民公共需求的快速增长与农村公共服务供给严重短缺已成为农村公共治理的突出矛盾；另一方面地方政府、尤其是乡镇政府的公共服务职能相当薄弱，对中央政府强调的扩大和强化公共服务职能还缺乏充分的估计和深刻的理解。为此，要把建立农村公共服务体制作为今后几年乡镇政府转型的主要任务，按照强化农村公共服务的要求，加快推进乡镇政府改革。
