爱华网北朝后期，苏绰辅佐宇文泰，在西魏推行《周礼》之制，以提出“六条诏书”而闻名。他的“六条诏书”构成一个完整的治国方略框架，实现了“顶层设计”和基层操作的结合，体制建构和习惯演化的结合，从而完成了由秦汉到隋唐的治理思想过渡。“六条诏书”包括“先治心，敦教化，尽地利，擢贤良，恤狱讼，均赋役”，此六者互相关联，配合呼应，构成一个整体。在管理思想上，“六条诏书”兼容儒墨道法各种学说，贯通学术与实务，以崇尚周制并切合西魏现实作为治国总纲，把提纲挈领的宏观视野和细节操作的具体规范相结合，大处着眼，小处着手，在帝制时代的治道探究上做出了新贡献。研究苏绰的管理思想，可以在传世与实用、理论与实践的关系上得到新的启示。
苏绰的“顶层设计”
经过魏晋南北朝的动荡，隋朝最终重新统一了中国，而隋朝统一的根基是由西魏北周奠定的。在西魏北周的国家治理中，有一个人物功不可没，这个人就是苏绰。南宋叶适曾经说过如此话语：“自宇文泰起接隋唐，百年中精神气脉，全在苏绰一人。”（《习学记言序目》）
苏绰是武功人，字令绰，出身官宦世家。“博览群书，尤善算术。”（《周书·苏绰传》）他的一个从兄苏让出任汾州刺史，西魏的实际执政者宇文泰问其家里还有谁堪任官职，苏让就推荐了苏绰。于是，苏绰被召为行台郎中。但是，很可能宇文泰也就是说说而已，没把这位新来的郎中当回事，一年多并未重用他。苏绰似乎也没有主动向高层靠拢的迹象，而是把自己的才能用在基础工作上，把主要精力用于公文格式的设计和规范。也许是这种格式化标准化的工作过于琐细，使宇文泰觉得苏绰不过如此，所以，尽管“台中咸称其能”，但宇文泰并未放在心上。
转机来自于一次大臣奏对。宇文泰有一天同行台仆射周惠达商量事情，周惠达不能应对，请求外出商议，返回后则说得头头是道，正中宇文泰下怀。宇文泰就问他出去同谁商议的，周惠达告知是苏绰，并顺着宇文泰的问话，推荐苏绰有“王佐之才”。由此，苏绰的名声再次上达最高当局。但重视归重视，并未当面恳谈，宇文泰依然把苏绰当做文人看待，令其转任著作佐郎。
宇文泰真正开始赏识苏绰，是在一次去昆明池观鱼的途中。昆明池在长安城西，是汉武帝时开凿的，附近有不少西汉古迹。宇文泰问周围大臣相关历史典故，谁也说不清楚。有人提议，苏绰“博物多通”，让他来解释。这一下，苏绰得到了进言机会，滔滔不绝，从“天地造化之始”，到“历代兴亡之迹”，侃侃而谈，应对如流。宇文泰听得高兴，竟然放弃了钓鱼，说了一路。回府后还不尽兴，留下苏绰，君臣对话，通宵达旦，很有点像秦孝公见了商鞅那样。“留绰至夜，问以治道，太祖卧而听之。绰于是指陈帝王之道，兼述申韩之要。太祖乃起，整衣危坐，不觉膝之前席。语遂达曙不厌。”天亮上朝后，宇文泰立即任命苏绰为大行台左丞，参典机密。此时，宇文泰的上面还有一位名义上的西魏皇帝，他以大将军兼宰相的身份掌控实权。苏绰的职务，相当于宰相府的办公厅主任。
苏绰在西魏中枢，一开始并未大刀阔斧全面改革，而是先整顿行政管理，建立规范的制度和流程。据史书记载，他这期间做的主要工作为“始制文案程式，朱出墨入，及计帐、户籍之法”，即建立公文制作与运行处理规范、财物账簿记录核算规范、户籍租税管理规范。这些制度，具有国家管理之基础建设的性质。虽然苏绰的具体措施已经不得其详，然而就凭财务记录用黑色表示收入、用红色表示支出这一创举，就可看出其价值所在。没有对行政管理的丰富经验和缜密思考，是无法想到这种记账方法的。其后，苏绰参与制定了西魏与东魏北齐对抗的重要军事决策，因功封爵，食美阳县五百户，职务也被提升为大行台度支尚书，领著作，兼司农卿，主管财政、文化、农业。
宇文泰来自鲜卑少数民族，出身于武川军人，他以尚书仆射出掌关西大行台起家，最终以大将军兼尚书令执掌西魏大政。在同东魏、南朝的拼争中，宇文泰本来处于劣势。但他励精图治，国势日兴。西魏刚刚建国的大统元年（535年），宇文泰就着力刷新政治，革除旧弊。“太祖以戎役屡兴，民吏劳弊，乃命所司斟酌今古，参考变通，可以益国利民便时适治者，为二十四条新制，奏魏帝行之。”（《周书·文帝纪》）经过十年积聚，西魏在国力上已经可以同北齐南朝争锋，号称“中兴”，而且最终形成了一整套新的制度体系，这套制度体系的文本是苏绰整理的。大统十年（544年），“魏帝以太祖前后所上二十四条及十二条新制，方为中兴永式，乃命苏绰更损益之，总为五卷，颁于天下。于是搜简贤才，以为牧守令长，皆依新制而遣焉。数年之间，百姓便之。”（同上）
真正展示苏绰治国才能的，是他在宇文泰改革期间提出的“六条诏书”。这六条诏书，构成了一个完整的治国方略框架。“太祖方欲革易时政，务弘强国富民之道，故绰得尽其智能，赞成其事。”（《周书·苏绰传》）从整体来看，苏绰的“六条诏书”，是宇文泰战略定位的实施方案及其原理阐释，详见后文。
关于西魏北周时期宇文泰稳定社会、发展经济的措施，学界已经多有介绍，在此不赘。值得注意的是其文化方面的“顶层设计”。读史稍微细心一点就可发现，从西魏到北周，有一个在历史上很少见的现象，即整个国家体制包括官职设置，几乎全部按照《周礼》一书操作。例如，魏晋南北朝的其他国家，都已经在官员品秩上实行九品等阶。唯独北周推行“九命之典”，一品官称九命，九品官称一命，以此类推。流外官也分为九秩，九为最高，一为最低。州郡名称，大都改动，能复古尽量复古。尤其是官职体系，西魏本来实行三省制，其政务中枢行台是行尚书台的简称。而宇文泰放着魏晋以来形成的三省制不用，硬要仿照“周官”改为六卿制，宇文泰自任大冢宰，下面并列有大司徒、大宗伯、大司马、大司寇、大司空。初涉历史者往往对此很不理解，在官名上如此大费周折，是否有点小题大做？如果理解了当时的情势，就不难看出其中奥秘。南北朝时期，南方以华夏正统自居，诋毁北朝是“索虏”，摆出一副以文明对抗野蛮的架势。来自鲜卑的宇文部落，急于洗刷自身的边塞胡族色彩，以同南朝争正统。前期北魏孝文帝的汉化措施，不过是向中原学习而已；到北周建立的周官系统，则等于向天下宣布自己才是文明正统。宇文泰小名黑獭，带有浓郁的草原味道，但他非要说自己是神农炎帝后人。关中是西周的古都旧地，周制是中原的文化象征，宇文泰全盘重建周制，以此表明自己才是西周的真正传人。孔子当年以不能恢复周礼而遗憾，宇文泰则以把周礼变成现实而自豪。《周书·儒林传》的序言，贬损魏晋以来的学术背离儒学正道，独赞宇文泰“雅好经术”，称道他“求阙文于三古，得至理于千载，黜魏晋之制度，复姬旦之茂典”。苏绰的“六条诏书”，就是西魏重建周制的操作性方案。
从这一意义上看，苏绰的“顶层设计”分为三步走。第一步，是从具体的工作流程、文件处理规范、公文格式等方面入手，建立标准化的政府运作方式，甚至包括公文撰写的文字和语句，也都仿照《尚书》撰写，在官府形成符合“周制”的细节性习惯。第二步，是从政府的管理内容和政策准则入手，在推行“六条诏书”的过程中，建立新的为政准则和价值理念，在周制的旗号下，实现治国方略的政策性转变。第三步，是在前两步进展的基础上，渐次推进官制变革，稳扎稳打，逐渐形成一套新的政府体系。这三步从宏观看是前后分明的，但从微观看又重叠嵌合于一体。大体上，在苏绰进入西魏中枢后的前几年，主要配合宇文泰的“二十四条新制”从事第一步。数年后开始进行第二步的探索，以“六条诏书”的颁布为标志，刷新政治，全面展开。随着第二步的深化，宇文泰又出台了新的“十二条制”，第三步一点一点上道，固化并扩大已经取得的成果。整个大统年间，苏绰和另一位著名儒士卢辩按照周制改创体制，却不急于求成。到苏绰死时，第三步尚未结束，但整个体制变革已成不可逆转之势，于西魏北周的王朝更替之间最终告成。包括北周的国号“周”，也是这种“顶层设计”的结晶。从苏绰的从政实践看，三步走并不是走完第一步再开始第二步，走完第二步再开始第三步，而是交错循环推进，重在实效。
苏绰的这种“顶层设计”和操作方式，在中国传统管理思想的演进上具有重大意义。他的思路是由上而下的，否则就不是“顶层”；但操作是由下而上的，否则就会使顶层变成空中楼阁。他的体系是建构的，否则就不是“设计”；但实施是逐步演化的，否则就会遇到习惯的反弹。
苏绰是一位天生的政治家，“绰性俭素，不治产业，家无馀财，以海内未平，常以天下为己任。博求贤俊，共弘治道，凡所荐达，皆至大官。”（《周书·苏绰传》）尤可称道的是，他与宇文泰君臣相得的程度可谓鱼水，史上罕见。“今太祖方欲革易时政，务弘强国富民之道，故绰得尽其智能，赞成其事。”“太祖亦推心委任，而无间言。太祖或出游，常预署空纸以授绰，若须有处分，则随事施行，及还，启之而已。”（同上）古代帝王信任下属的例子不少，但是像宇文泰这样，外出时把签过字的空白公文交给苏绰，一旦有事由他全权处理，回来只是看看就完事，这几乎相当于让下属代行帝王权力，古今少有。与苏绰获得的这种信任可以媲美的，恐怕只有前秦苻坚时的王猛算一个，其他都要逊色得多。所以苏绰可以尽情发挥自己的才干，施展自己的抱负。“绰尝谓治国之道，当爱民如慈父，训民如严师。每与公卿议论，自昼达夜，事无巨细，若指诸掌。”可惜的是苏绰积劳成疾，42岁就英年早逝。
苏绰去世，宇文泰恸哭不止，送其归葬武功。“太祖与群公，皆步送出同州郭门外。太祖亲于车后酹酒而言曰：‘尚书平生为事，妻子兄弟不知者，吾皆知之。惟尔知吾心，吾知尔意。方欲共定天下，不幸遂舍我去，奈何！’因举声恸哭，不觉失卮于手。”（《周书·苏绰传》）安葬之日，宇文泰以太牢为祭，并亲为祭文。苏绰虽然事业未竟而早逝，但从北周到隋唐指导国家治理的时代精神，是由苏绰确立的。史称：“太祖提剑而起，百度草创。施约法之制于竞逐之辰，修治定之礼于鼎峙之日。终能斫雕为朴，变奢从俭，风化既被，而下肃上尊；疆埸屡扰，而内亲外附。斯盖苏令绰之力也。”（《周书·苏绰传》赞语）正是在苏绰的辅佐下，在北齐、西魏、南梁的逐鹿中，宇文泰统领的西魏由最弱的一方迅速崛起，治理有方，政治清明，为后来的统一王朝奠定了根基。
“六条诏书”的管理思想解析
苏绰所制定的“六条诏书”，是为实现宇文泰强国富民的理想而提出的治国方略。其内容为“先治心，敦教化，尽地利，擢贤良，恤狱讼，均赋役”。这六项内容从其相互关系来看，“先治心”为纲领，“敦教化”为手段，“尽地利”是基石，“擢贤良”是工具，“恤狱讼”是扬善惩恶以辅佐教化，“均赋役”是社会公正以分配地利。六者互相关联，互相影响，构成一个整体。
在“六条诏书”构成的治理系统中，从其内容看，“先治心”具有统领性质，相当于一个人的大脑，它决定整个管理系统的价值导向。“敦教化”和“尽地利”，是治理系统的左臂右膀，一个是精神，一个是物质。“恤狱讼”和“均赋役”，是治理系统的左右两腿，一个用来惩恶扬善，支撑道德的公正，一个用来平衡负担，支撑经济的公正。“擢贤良”是政府体系的自身建设，用来构建治理实体。这六个方面互相配合，互相呼应，构成一个六边支撑，缺少任何一边，都会失衡。
“六条诏书”的行动逻辑顺序，又与概念逻辑顺序不一样。“先治心”是观念领先，符合人类行为由意念主导的一般规律。而人类不能生活在真空里，物质需求是最原初的人类动机，因此，又需要“尽地利”以行动领先。由此，决定了“六条诏书”在实施中要以“先治心”和“尽地利”作为国家治理的切入点。在由“治心”引发的教化过程中，以“恤狱讼”救治道德的失落和鼓励人心的善念；在“尽地利”的过程中，以“均赋役”平衡物质的配给和调整需求的不同。以“正心”为前提，按照推行教化和劝课农桑的需要，形成贤良的选择标准和选择方法，又反过来依赖国家选拔出的贤良去审理狱讼，平均赋役。如此实现六边结构的运转，而且使其圆融无碍。
苏绰的“六条诏书”与一般的诏书相比，有着很大的不同。所谓诏书，是皇帝下达命令的文告，无须说理。苏绰拟定的“六条诏书”则全是说理式解释，而不是简单的下达命令。他对“六条诏书”的每一条，都要讲清其中的道理，说明其中的缘故，力争使上到天子下到吏员都能理解相关的意义。总体上看，“六条诏书”与其说是经皇帝批准下发的中央文件，不如说是经皇帝同意颁布的为政纲要兼辅导大纲。也许，中国历史上的官方辅导宣讲材料，就是从苏绰开始的。“六条诏书”的具体内容如下（引文均见《周书·苏绰传》）。
先治心
“先治心”强调意识的统领作用。苏绰认为：“心者，一身之主，百行之本。心不清净，则思虑妄生。思虑妄生，则见理不明。见理不明，则是非谬乱。是非谬乱，则一身不能自治，安能治民也！是以治民之要，在清心而已。”这就给出了把“治心”列在首位的理由。人的行为是由意识主宰的，“治心”的要害是清静。心思紊乱，胡思乱想，就难以辨明事理；不讲道理，是非谬误，则连自身都无法管好，谈何治民治国？
再进一步，苏绰指出，“治心”的关键在清静，即清除各种杂念，保持虚空静灵，防范邪念歪理的侵入，其重点在明是非，而不在彰善恶，尤其是“夫所谓清心者，非不贪货财之谓也，乃欲使心气清和，志意端静”一语，说明苏绰所说的“治心”，同此前的儒家尤其是思孟学派的“治心”不大一样，苏绰更重虚静，思孟更重诚意。苏绰的“治心”之说，跳出了性善性恶之争，更接近道家和释家。从苏绰写过《佛性论》以及当时佛教的流行情况来看，他对佛学是有了解的，所说的“治心”采纳了佛学中的思路。但是，他又不是纯粹的佛教徒，“治心”的目的不是完善自己的道德，而是清空心绪以防范偏见，形成不偏不倚的行为。“心和志静，则邪僻之虑，无因而作。邪僻不作，则凡所思念，无不皆得至公之理。率至公之理以临其民，则彼下民孰不从化。”由此，他完成了由“治心”到“治民”的逻辑论证。“治心”与“治民”，是体与用的关系，也是本与末的关系。“凡治民之体，先当治心”；“治民之本，先在治心”。这一论证，尽管仍然很粗略，但已经开创了后代心学的先声。
“治心”是为了治民治国，所以，就不能停留在佛家式的修行阶段，而要由心及身，以身作则。“治心”接着就要“治身”。“凡人君之身者，乃百姓之表，一国之的也。表不正，不可求直影；的不明，不可责射中。今君身不能自治，而望治百姓，是犹曲表而求直影也；君行不能自修，而欲百姓修行者，是犹无的而责射中也。”苏绰在这里暗含的前提是官员为百姓表率。这一点，又回归到儒家的经典主张。道家和法家以及其他学派，都缺乏统治者以身作则的主张，只有儒墨两家，才强调率先示范。苏绰的推论方式是，只有“心如清水”，才可“形如白玉”，而只有白玉之身，才可垂范社会。对于如何垂范，苏绰指出，应当“躬行仁义，躬行孝悌，躬行忠信，躬行礼让，躬行廉平，躬行俭约，然后继之以无倦，加之以明察”。一口气说了六个躬行，加上“无倦”和“明察”，是引导民众的八大要点，“行此八者，以训其民”。如此，则百姓对官员，自然会敬佩热爱，当作楷模而追随效仿，可以形成无需教训的教训，不待管理的管理。从思想渊源上看，六个躬行，全部是儒家的伦理标准，只有为了实现六个躬行的“无倦”和“明察”，透露出墨家和法家等其他思想的踪迹。可见，苏绰的价值取向以儒家为主导，而儒家以外的其他思想，更多地是被他拿来作为实现儒家理想的工具。
如果真正实现苏绰所说的由“治心”到“治身”的修炼，那就与圣人相差无几。但现实中很难做到。人人皆可以为尧舜，不等于人人肯定能成尧舜。所以，苏绰强调，国家应该在地方亲民官中率先推行“六条诏书”。州县守令管辖一方，相当于古代诸侯，秦汉以来的帝王每每强调与优秀守令共治天下。“明知百僚卿尹，虽各有所司，然其治民之本，莫若宰守之最重也。”只要亲民官能够心身正派，国家大局就安然无恙。
敦教化
苏绰强调，教化是人类特有的管理方法。所谓天地之间人为贵，就是指人类具有“中和之心”和“仁恕之行”。与木石相比，人有意识，与禽兽相比，人有伦理，所以为贵，可以走向文明。但是，文明也可以转向野蛮。“性无常守，随化而迁。”人性的外显是不固定的，就看如何习染转化。“化于敦朴者，则质直；化于浇伪者，则浮薄。”社会的淳和安详，来自于人性的质直之化；社会的衰弊败坏，来自于人性的浮薄之化。“治乱兴亡，无不皆由所化也。”从人性出发，苏绰论证了教化的必要性和重要性。在这里，苏绰的暗含前提是人性可以通过教化而改变。
针对当时的实际，苏绰认为，汉末以来世道丧乱、社会凋弊已经几百年，南北朝的内讧大乱也已经二十载，兵连祸接，刑罚严酷，百姓处于水火之中。“民不见德，唯兵革是闻；上无教化，惟刑罚是用。”西魏的中兴刚刚开始，天下的大乱尚未平定。战争和饥馑陷民于困苦，草创中的西魏政权只能权宜变通，所以“礼让弗兴，风俗未改”，有待于用教化方式移风易俗。当然，实施教化要有基础。苏绰遵循管仲“仓廪实则知礼节，衣食足则知荣辱”的思路，要求各地长官根据当地实际，“年稍登稔，徭赋差轻，衣食不切，则教化可修矣”。在这里，苏绰不主张冒进，而是明确把推行教化放在经济条件和社会秩序好转之后。
苏绰还从细节上对“教”和“化”进行了区分。“化”是潜移默化，在不知不觉之中进行的。“夫化者，贵能扇之以淳风，浸之以太和，被之以道德，示之以朴素。使百姓亹亹，中迁于善，邪伪之心，嗜欲之性，潜以消化，而不知其所以然，此之谓化也。”但是，潜移默化和加意诱导是相辅相成的，任其自然就不是“化”。在这里，苏绰又同道家划清了界线，他所说的“化”，要用儒家纲常伦理来濡洇感染，使民在不知之中化掉邪念贪欲。“教”是有意为之，在自觉自愿之中进行的。“教之以孝悌，使民慈爱；教之以仁顺，使民和睦；教之以礼义，使民敬让。慈爱则不遗其亲，和睦则无怨于人，敬让则不竞于物。三者既备，则王道成矣。此之谓教也。”通过孝悌教育增进慈爱，实现亲戚互助；通过仁顺教育增进和睦，消除社会戾气；通过礼义教育增进敬让，防范社会竞争。这是典型的儒家王道仁政主张。
苏绰特别指出，教化手段不仅能够“移风易俗，还淳反素”，更重要的是可以实现社会自治，体现无为而治的真谛。“垂拱而治天下以至太平者，莫不由此。”这种并非来自道家而更加倾向儒家的无为而治思想，特别值得统治者重视。
尽地利
苏绰认为，教化固然重要，却不能先行。如果缺衣少食而推行教化，只会无功而返。“人生天地之间，以衣食为命。食不足则饥，衣不足则寒。饥寒切体，而欲使民兴行礼让者，此犹逆坂走丸，势不可得也。”所以，圣王治国，必须先足衣食，后行教化。先足衣食，则从“尽地利”开始。
所谓“尽地利”，即劝课农桑，责任在地方的牧守令长。民众是参差不齐的，地方长官必须假定民众智力不足，不加督促就不会尽力耕作。否则，政府就会失职。劝课之法有三：首先是不失农时。每到春季，地方长官要督促部民，不论老幼，只要能操持农具，一律下田耕作，勿失其所。其次是持续中耕。一旦“布种既讫，嘉苗须理，麦秋在野，蚕停于室”，则需要不断打点料理。伺弄稼禾桑蚕，要像救溺救火，高度重视；面对水旱病虫，要像盗寇将至，全力对付。在整个生产过程中，做到“少长悉力，男女并功”，直到最后收获在手，“使农夫不废其业，蚕妇得就其功”。第三要警诫耕作不力者。对于“游手怠惰，早归晚出，好逸恶劳，不勤事业者”，由乡长里正报告郡县，郡县守令随事加罚，做到惩一劝百，砺勤诫懒。
在具体操作上，州县长官除高度重视农桑外，还要解决一些农户自己无法克服的问题。一是倡导互助，“单劣之户，及无牛之家，劝令有无相通，使得兼济。”二是技术培训，“三农之隙，及阴雨之暇，又当教民种桑、植果，艺其菜蔬，修其园圃，畜育鸡豚，以备生生之资，以供养老之具。”这已经很接近服务性管理理念了。
苏绰认为，劝课农桑是国家的根本，但农桑的主体是民众，官府必须处理好积极引导和民众自主的关系。劝课行为并不是越多越好，也不是放任自流。“为政不欲过碎，碎则民烦；劝课亦不容太简，简则民怠。”善于政务的明智长官，应该做到“消息时宜而适烦简之中”，不刚不柔，不烦不简，这种尺寸拿捏，必须恰到好处。
擢贤良
苏绰认为，百姓要靠君主来治理，君主要靠官吏来辅佐。“上至帝王，下及郡国，置臣得贤则治，失贤则乱，此乃自然之理，百王不能易也。”能不能选择贤良，关系到治乱安危。
对于官吏选拔，苏绰一一列举了当时存在的弊端，并提出治理方案。首先，他反对门资。魏晋时期的“九品中正制”，造就了门阀政治，上品无寒门，下品无势族。苏绰认为，“官二代”问题，是抑制人才的关键。他反复陈述门资妨贤的道理，“夫门资者，乃先世之爵禄，无妨子孙之愚瞽。”高门大户固然有卓异，但也有弱智。“若门资之中而得贤良，是则策骐骥而取千里也；若门资之中而得愚瞽，是则土牛木马，形似而用非，不可以涉道也。”所以，苏绰不是一概反对“官二代”，而是强调要打破门资限制。“今之选举者，当不限资荫，唯在得人。”如果有合适的人才，则从奴婢到卿相也未尝不可，古代的伊尹、傅说就是如此；如果是纨绔子弟，那么就是天子的后代也不能任用，古代的丹朱、商均就是如此。
其次，苏绰强调用人要以德统才，在德才之间先看品德。魏晋以来，与高级官吏看重门资相伴随，基层吏员则看重刀笔技能，“末曹小吏，唯试刀笔，并不问志行。”而刀笔技能与人品志向无关，技能卓越者，固然有志向高远的君子，但也有虚伪奸诈的小人。“若刀笔之中而得志行，是则金相玉质，内外俱美，实为人宝也；若刀笔之中而得浇伪，是则饰画朽木，悦目一时，不可以充榱椽之用也。”选拔官吏固然要考察材艺，但考察材艺是为了治民，“若有材艺而以正直为本者，必以其材而为治也；若有材艺而以奸伪为本者，将由其官而为乱也，何治之可得乎。”所以，苏绰强调在考察材艺之前先看志行。“其志行善者，则举之；其志行不善者，则去之。”由此，苏绰力图纠正魏晋以来战乱之中不问德行唯才是举的倾向，确立“德为才之帅，才为德之资”的用人准则。
再次，苏绰分析了人才的时代性问题。许多人认为当今之世缺乏贤能，苏绰不以为然，认为用人要“引一世之人，治一世之务”，后代不需要前朝人才，魏晋不能靠萧何曹参再世。人才的分布并不偏好古代，不过是不同时代有不同的人才标准而已。孔子曾言“十室之邑，必有忠信如丘者”，偌大一个国家岂有缺乏人才之理。所谓缺乏人才，其实质是“求之不勤，择之不审，或用之不得其所，任之不尽其材”，为选拔失误辩解开脱。
针对人才选拔的种种问题，苏绰提出了在任用中鉴别人才的操作方法。“夫良玉未剖，与瓦石相类；名骥未驰，与驽马相杂。及其剖而莹之，驰而试之，玉石驽骥，然后始分。”用现在俗话来讲，苏绰强调是骡子是马先拉出来遛一遛。在没有使用之前，是分不清贤良和庸碌的。历史上，姜太公在成名前屠钓，百里奚在得志前放牛，宁戚敲着牛角唱歌，管仲曾经三战三败。在这种当口，众人谁说他们是贤良？只有当他们功成名就之后，众人才异口同声说他们是奇才。所以，贤良的选拔，要“任之以事业，责之以成务”。如果要有了姜尚才任用，有了管仲才器重，那就永无姜尚和管仲的出头之日。世界上没有“未任而已成，不用而先达”的英雄。只有明白这个道理，才可以选贤任能，治理天下。求贤并非只有一种方法，也不仅有一条途径，但方法再多，途径再广，其本质无非是“任而试之，考而察之”。
最后，在任用贤良时还要注意省官简政。民谣称：“官省则事省，事省则民清；官烦则事烦，事烦则民浊。”官员精简，职责分明，则其人的能否立显，善恶易辨。官冗事烦，滥竽之徒就会混迹其中难以分辨。所以，“善官人者必先省其官。官省，则善人易充，善人易充，则事无不理；官烦，则必杂不善之人，杂不善之人，则政必有得失。”官职愈多，事务愈繁，扰民之举就会愈演愈烈。尤其是基层，那怕是闾正里长，也需要正人君子。乡里是国家的地基，基不倾斜，上者必安。
恤狱讼
司法的作用在于赏善罚恶，一旦赏罚不当，则适得其反，所以必须特别谨慎。“赏罚得中，则恶止而善劝；赏罚不中，则民无所措手足。民无所措手足，则怨叛之心生。是以先王重之，特加戒慎。”苏绰对司法提出了三个层次的衡量尺度。
司法的最好状况是以戒慎的态度对待狱讼，治狱之官要做到“精心悉意，推究事源”。先用“五听”查明案情，再以证验核实“五听”。所谓“五听”，出自《周礼》，指从辞、色、气、耳、目五个方面观察案情曲直。“一曰辞听，观其出言，不直则烦；二曰色听，观其颜色，不直则赧然；三曰气听，观其气息，不直则喘；四曰耳听，观其听聆，不直则惑；五曰目听，观其眸子视，不直则眊然。”（《周礼·秋官·小司寇》注）即观察言辞是否耐烦，说话是否脸红，气息是否匀称，听话是否疑惑，眼神是否慌乱。“五听”所得，是对狱讼曲直的初步判断，然后要以证据检验，务求实情。做到“妙睹情状，穷鉴隐伏，使奸无所容，罪人必得。然后随事加刑，轻重皆当”。
最好的司法，不仅要做到情真事实，不枉不纵，而且要心怀怜悯，慈悲为怀。“赦过矜愚，得情勿喜。”对于性质不同的罪错，赦免过失，矜惜愚昧。不为查明案情而兴奋，而为社会危害而负重。所以，审理狱讼还要分析案件不同情理，灵活掌握礼法条规，“又能消息情理，斟酌礼律，无不曲尽人心，远明大教，使获罪者如归。”达到这种水平，才是司法的“善之上”。
司法的第二层次，是虽有不当，却通情达理。地方长官良莠不齐，不可能人人都是神探高手；案件证据和信息也不可能完整无缺，推理求情经常会遇到障碍。在这种情况下，司法之人首先要持有公正理念，坚持原则，去除曲意偏袒之心，务求平允恰当之判，穷尽可以追查的线索；然后按照法律规定的范围用刑拷问，案情有疑则从轻不从重，未经审讯则不妄加处罚，根据情理做出推断，不因难以审理而积压案件。“率至公之心，去阿枉之志，务求曲直，念尽平当。听察之理，必穷所见，然后栲讯以法，不苛不暴，有疑则从轻，未审不妄罚，随事断理，狱无停滞。”能够做到这些，也算“善之次”。
司法的最坏情形，是长官没有仁恕之心，靠严刑酷法审理案件，把百姓当作草芥木石，甚至以能用酷刑为乐。是非颠倒，宽宥奸诈机巧之徒，惩罚朴实厚道之民。这种地方长官，只会制造社会矛盾，引发社会对立。“若乃不仁恕而肆其残暴，同民木石，专任捶楚。巧诈者虽事彰而获免，辞弱者乃无罪而被罚。”这是最下等的司法，这样的官员是朝廷之害，决不能对他们寄有任何“共治”的希望。
苏绰认为，选择地方官员，以达到第二层次为基准，而且其人要在实现第二层次的基础上追慕上善，孜孜以求。一旦有最坏情形出现，则罪在不赦，朝廷决不能心存矜悯，而要以严刑伺候。
苏绰还指出，狱讼不仅仅是司法，更是德治。作为司法官员，必须“深思远大，念存德教”。古人的法制宗旨是：“与杀无辜，宁赦有罪；与其害善，宁其利淫。”就是说，在未能查明案情的情况下，宁可放过坏人，也不残害好人。但是后来的司法背离了古人的宗旨，“今之从政者则不然。深文巧劾，宁致善人于法，不免有罪于刑。”造成这种局面的原因，不见得都是因为司法官员滥杀无辜，而是因为官员的私心作怪。这种私心要么是为了追求政绩，要么是为了避免后患，所以官员宁枉勿纵，宁酷勿循。苏绰对此严加指斥，“此则情存自便，不念至公，奉法如此，皆奸人也。”从最一般的道理上讲，人死不可复生，然而因酷刑毒楚、屈打成招、畏刑自诬而送掉性命者，古往今来不在少数。古人为此设有“五听三宥”之法，规范明慎庶狱之典，以彰爱民之意。“五听”已见前述，所谓“三宥”为：“一宥曰不识，再宥曰过失，三宥曰遗忘。”三宥之外，还有三赦：“一赦曰幼弱，再赦曰老旄，三赦曰惷愚。”（《周礼 · 秋官·司刺》）以三宥三赦，体现用刑之厚道。苏绰还以汉代以来的“天人感应”说，解释司法不公的恶果。“凡伐木杀草，田猎不顺，尚违时令，而亏帝道；况刑罚不中，滥害善人，宁不伤天心、犯和气也！天心伤，和气损，而欲阴阳调适，四时顺序，万物阜安，苍生悦乐者，不可得也。”正因为司法重要，苏绰特意引用谚语说：“一夫吁嗟，王道为之倾覆”。用当今的语言讲，就是只要有一个案件不公，正义就不复存在。从另一方面看，只要有败德行为未受到惩罚，司法就未达到立法本意。“若有深奸巨猾，伤化败俗，悖乱人伦，不忠不孝，故为背道者，杀一利百，以清王化，重刑可也。”把握了这两个方面，司法中的政治就完善无遗。
均赋役
赋税和徭役是国家生存的基础。苏绰所面临的情况是，国家尚未统一，战争正在进行，民众负担不可能削减下来，然而，却可以做到更为平均。孔子曾经说过，“有国有家者，不患寡而患不均，不患贫而患不安。盖均无贫，和无寡，安无倾。”（《论语 · 季氏》）对“均无贫”如何理解，是“均赋役”的关键。苏绰指出，“夫平均者，不舍豪强而征贫弱，不纵奸巧而困愚拙，此之谓均也。”也就是说，平均不是拉平赋役负担，而是平等对待下民。
“均赋役”的前提是“尽地利”。地方长官要以劝课农桑来务本，而不仅仅是以完成赋税为业绩。没有财货，赋税从何而来？而财货的生成积累是一个长期过程。优秀的地方长官，不在于其征收及时，而在于其事先经营。“财货之生，其功不易。织纴纺绩，起于有渐，非旬日之间所可造次。必须劝课，使预营理。绢乡先事织纴，麻土早修纺绩。先时而备，至时而输，故王赋获供，下民无困。”有了充足的前期功课，赋役就不会对民生造成重大影响。怕就怕缺乏前期工作，临时征发，只顾当下，剜肉补疮。尤其是长官为了完成上命，推卸自己的责任，不落稽迟之失，依赖笞杖刑罚催科，陷小民于困境之中。民无蓄积，捶扑之下，富商大贾乘机牟利，不是抬高贡赋品价格，就是催生高利贷债务。“有者从之贵买，无者与之举息”。真正承担赋役的百姓，被官府和商贾两头切割剥夺。民生的凋敝，大都与此有关。
生产组织到位，民间蓄积充实，还要在赋税收缴时均衡负担，在徭役征发时用心调度。租税征收固然有基本规范，然而收缴顺序的排列，民间贫富的掌控，需要认真盘算。“租税之时，虽有大式，至于斟酌贫富，差次先后，皆事起于正长，而系之于守令。若斟酌得所，则政和而民悦；若检理无方，则吏奸而民怨。”有些地方官员，认为收缴租税中的具体事务属于乡长里正，官府办理自有掾属小吏，无关行政长官，这就可能导致基层作奸舞弊，吏胥乘机自肥。长官应当斟酌调停民众的税务矛盾，监控敲打乡官吏胥的行为。徭役的安排也类似。“又差发徭役，多不存意。致令贫弱者或重徭而远戍，富强者或轻使而近防。”同样征徭服役，两个月的徭役，地点远近不同，对民众生活的影响大不一样。同样为官府承担劳务，轮班站值和运送重物，劳累程度大不一样。这也需要长官恰当调度，合理安排。在“均赋役”方面，具体做法可能千差万别，但总体上，需要守令心怀公正，怜恤小民，谨防倚强凌弱，坑害贫贱。
苏绰对“六条诏书”给出的详细解释，成为西魏北周的政务指南。“太祖甚重之，常置诸座右。又令百司习诵之。其牧守令长，非通六条及计帐者，不得居官。”正是这“六条诏书”，为西魏和后来的北周构建了一个完整的国家管理和社会治理体系。在管理思想上，“六条诏书”兼容儒墨道法各种学说，以崇尚周制并切合西魏现实作为治国总纲，以提纲挈领的宏观视野和细节操作的具体规范相结合，在帝制时代的治道探究上做出了新贡献，也为后来的宰相之道树立了一个新样板。
汉唐之间的善治桥梁
苏绰其人，除非专业治史者，一般人不大注意，其原因可能很多。首先，西魏在历史各个朝代中不像汉唐那么有名；其次，苏绰对西魏的功绩又被宇文泰的光芒所掩盖；再次，苏绰本人也没有什么激动人心的故事传说；最后，苏绰的工作过于琐细呆板。这些原因整合到一起（也许还不止这些原因），致使苏绰不为大众所知。
然而，在从秦汉到隋唐的管理思想演变中，苏绰是不可缺少的一环。汉代在管理思想上形成了三纲六纪的礼法之治，唐代在管理操作上完善了帝制时代的治理之术，而由汉到唐的过渡，其间的转化是由苏绰启动的。
从思想渊源上看，苏绰很杂，至今还有学者为把苏绰思想归入儒家还是归入法家争得不亦乐乎。隋代王通也肯定苏绰为“俊人”，但比不上辅佐苻坚的王猛，认为苏绰之道“行于战国可以强，行于太平则乱矣”（文中子《中说·天地》），其原因就在于苏绰称颂申韩之学，施行法家之治。当代学者陈寅恪对苏绰的思想评价不大高。他也承认苏绰“为宇文泰创制立法，实一代典章所从出”。宇文泰基于建立文化自信，以关中为本位与山东和江陵抗衡，苏绰适应了这一需求。陈寅恪认为，苏绰“依托关中之地域，以继述成周为号召，窃取六国阴谋之旧文缘饰塞表鲜卑之胡制”，即依赖关中家族的学问传承，以《周礼》为范本托古改制，把战国诸子的思想揉合杂拌，从而把鲜卑胡制与华夏文化结合为可操作的治理结构。然而，就其学说来讲，“非驴非马，取给一时，虽能辅成宇文氏之霸业，而其创制终为后王所捐弃，或仅名存而实亡，岂无故哉！”（《隋唐制度渊源略论稿》）说他非驴非马也好，说他缘饰胡制也好，都佐证了他把不同学术（主要是儒术）拿来用于辅佐宇文泰得天下，而且取得了成功。陈先生的批评，主要出于对其学术的看法。苏绰杂取各家，不仅表现出受到先秦诸子的种种影响，而且还受到当时流行的佛学和玄学的浸染，他又没有什么学术创见，顶多是长在对策参谋而已，“阳传周礼经典制度之文，阴适关陇胡汉现状之实”，以学术为志业的陈先生当然看他不起。
对苏绰评价最高的，莫过于南宋叶适。叶适以创立重视事功的永嘉学派而驰名，最反对陋儒空谈心性，开经世致用之先河。苏绰虽无学术创建，却能把学术思想创造性地用于国家治理，这当然正对叶适的胃口。所以叶适认为，苏绰的历史贡献直追管仲，即便孔子复生也会把赞扬管仲之语移于苏绰。尤其是以《周礼》为模板建构治国方略的，历史上总共只有三个半人，三个分别是王莽、宇文泰和宋神宗赵顼，剩下半个是仿照《周礼》名号立国的武则天。真正成功的，只有宇文泰一人。宇文泰之前，可参考的仅仅是王莽，而王莽推行周制的效果并不好，搞得天下大乱。苏绰的历史贡献，就是把宇文泰的想法落到实处，从大乱中走向大治，这样的事功更是难能可贵，所以叶适格外重视。
苏绰能够成功，一个常人不大注意的原因是他之琐细。他从公文规范和行政流程入手，以其“计帐术”而出名，甚至不厌其烦地制作公文样式，规定公文文体和词汇。这些琐细事项，往往是那些志向宏远的改革家看不上的。然而，正是这种琐细事务，在推行政策上大有裨益。苏绰管理思想给后人的启迪之一，就是架构性的整体变革，需要从细节性的操作习惯入手。
苏绰的儿子苏威，可以说得了其父真传，却没有收到其父之效。苏威是隋代大臣，其廉洁清俭，执著秉公，重视细节，与苏绰一脉相承。然而，虎父犬子，为人所轻。苏威的执著缺乏圆融，时人认为其“无大臣之体”；苏威也具体制作格令章程却过于烦碎，时人认为其“非简久之法”。苏绰的成功经验，到了儿子苏威手里就变成了失败教训。之所以如此，是因为苏威与苏绰相比，父子面临的情境有了根本变化。苏绰的文案程式和计帐之术，是为推行宇文泰的整体改革而做的铺垫；苏威的格式规范和办事章程，是撇开隋朝已经统一追求稳定的大局而重视细节的变革。苏威不如其父的关键，在于重视细节而忘了大局。细究“六条诏书”，不难发现，苏绰最成功的地方就是大处着眼，小处着手。苏绰管理思想给后人的启迪之二，就是细节要和大局互相关照；而且苏威的教训还说明，即便是十分成功的经验，也不能无条件移植。
宇文泰的变革，单纯从表象看并不持久。如按照《周礼》设计的官制，到北周的后期就开始放弃，进入隋代后就不再施行。很多人以苏绰之法未能持久而加以批评。对此，陈寅恪倒比较公正，他的观点是：宇文泰和苏绰，“正以其并非徒泥周官之旧文，实仅利用其名号，以暗合其当日现状，故能收摹仿之功用，而少滞格不通之弊害。终以出于一时之权宜，故创制未久，子孙已不能奉行，逐渐改移，还依汉魏之旧。”（《唐代政治史述论稿》）但陈先生忽略了学术与政策的不同，学术志在传世，政策志在适用。唐玄宗时期的名相姚崇，曾经问中书舍人齐浣，自己作为宰相，可以与谁相比？比古代名相管仲、晏婴如何？齐浣答道：“管、晏之法虽不能施于后，犹能没身。公之为法，随复改之，似不及也。”显然，齐浣看不上姚崇，但为了给姚崇留点面子，最后说：“公可谓救时之相耳”。姚崇对此评价反而十分得意，说“救时之相，岂易得乎！”（《资治通鉴》卷211，开元三年正月）。由此可见，在政策评价中，救时比传世更重要，权宜比坚守更迫切。宇文泰和苏绰推行的周制未能持久，恰恰是因为随着北周的强盛，周制的使命已经完成。苏绰管理思想给后人的启迪之三，就是进行管理思想史研究，应当把学术评价和政策评价恰当区分。
苏绰当初在提出“六条诏书”时，其实就没有打算让他设计的具体措施传世，恰恰相反，他极希望随着时局变化而调整这些措施。根据《北史·苏威传》记载，苏绰设计西魏的税收方案，因为国用不足，所以税负较重。他曾经感叹说：“所为者正如张弓，非平世法也。后之君子，谁能弛乎？”儿子苏威牢牢记住了其父的心愿，到了隋朝，每以减轻赋税为己任。结果，苏威改变其父赋役制度的做法得到了史书称誉，而坚守其父文书格式的做法则被史书诟病。弄清这一点，对理解苏绰的管理思想有益，也提醒治管理思想史者，对传世和救时、理论和实用的关系，需要谨慎对待。
管理思想不同于哲学思想，它不仅要求学术性思辨，而且要求实用性操作。秦汉以来的帝制时代，不再有先秦诸子提出思想原典的学术高峰，而是企盼治理国家追求盛世的王朝辉煌。如何把学术性思辨和实用性操作贯通起来，成为管理思想发展的主题。董仲舒等人是从学术出发，由学术推及实务；诸葛亮等人是从实务出发，由实务反扣学术。到苏绰的“六条诏书”，实现了学术与实务的贯通，做到了“顶层设计”与基层操作的呼应，这正是苏绰的贡献。
