爱华网2013年底，中共中央十八届三中全会和中央城镇化工作会议中同时提出了“加快户籍制度改革”的部署。最近几年，专家们对现行户籍制度指出了诸多弊端，使得这次关于户籍制度改革的顶层设计一经提出便瞬间引起了社会各界的高度关注。
自1951年新中国成立后第一部户口管理条例——《城市户口管理暂行条例》发布以来，户籍管理制度在中国大地上发展变迁已60多年，而在60多年后的今天，这个新型城镇化的顶层设计似乎看到了新型户籍制度的曙光。
这60年来，劳动者作为最重要的生产要素，几乎被绑定在户籍所在地，若离开户籍所在地去其他地方工作和生活，则会有这样那样的限制及不便。我国城乡分割的二元户籍制度，把城乡人口分割为发展机遇和社会地位不平等的两大社会群体，妨碍了人的自由迁徙。这种户籍制度使“人”这种最活跃的生产要素难以实现最佳配置，这与市场经济允许生产要素自由流动的基本原则不符，影响到了按市场原则合理配置劳动力。
国家发展和改革委员会宏观经济研究院副院长王一鸣则认为，当前中国越来越需要创新，而创新需要个性化的创造和公平的社会环境，以前的模式已经越来越无法适应这种变化。要释放新的改革红利，下一步很重要的是推进生产要素的市场化，给市场主体更大的自由空间。
同样是去年底，公安部副部长黄明在接受媒体采访时谈到，“具体到户籍制度本身，到2020年，要基本形成以合法稳定住所和合法稳定职业为户口迁移基本条件、以经常居住地登记户口为基本形式，城乡统一、以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。”
这或许暗示着，“人”这个生产要素离挣脱现行户籍政策束缚的日子已指日可待。然而，单纯的户籍制度改革是引鸩止渴还是雪中送炭，60多年的户籍政策到底给我们带来了什么，都值得我们深思。
户籍赋予的特权
我国的现行户籍制度具有世袭性的特点，父母是城市户口，子子孙孙都是城市户口；父母是农村户口，子子孙孙都是农村户口。所以，才产生了“鲤鱼跳龙门”挤高考独木桥的独特现象，这种现象在我国上世纪八十年代之后一直比较明显。因为农村户口的孩子只有通过考学才能脱离世袭农村户口的身份，抱上“吃”公家的铁饭碗。
然而，1995年7月29日开始，大学毕业生开始实行双向选择。“双向选择”就是，雇主和雇员之间可以随意进行选择，如果雇员感到对企业不满意，就可以提交离职申请，并解除与企业之间的契约关系。这意味着，双方在这种互相找寻的过程中地位几乎是平等的。当然，这也意味着，一个工作啃到老的时代已一去不复返，大部分人将被推向市场，在市场的沉浮中不断给自己定位，不断调整，甚至将不断寻找适合自己的新工作。于是，就出现了一个当时看起来很特殊的群体——工作地点与户籍分离，例如北漂、沪漂，甚至二线城市漂。
事实上，近年来的城镇化也同样催生了另一个更为庞大的群体，农民的土地被征用，于是顶着农民身份却没有土地的农民工大量涌入各个城市，活跃在各行各业的最底层。而城市中的合法居民享受着这些“外地人”、“乡下人”的服务，住着他们盖的房子，却在担忧城市对流动人口的承载能力。
十余年过去了，被户籍制度所影响的群体以惊人的速度在不断扩大再扩大，如今已成为各个城市的主流。这些漂泊的人坚守在各个岗位上，默默奋斗、奔波，养家糊口，却没有这个城市的户口，而户籍所在地也没有他们的工作。
于是，在户籍政策的推动下，人自然而然地被分为三六九等。王一鸣表示，“有人说户籍只是一张纸，实际上背后是公共服务。事实上更进一步说，户籍还关联着中国城市的这种行政管理制度、等级制度。城市是分等级的，越高等级的城市所集中的优质资源越多，比如说最好的大学一定在北京，省里面最好的大学肯定是在省会城市。”
出生于1983年的王小志毕业于华东师范大学，硕士毕业后做了北漂，与同样为北漂的丈夫结婚后就开始折腾买房子，打算在北京安家定居。但“折腾了一圈，才发现我们俩在北京买不了房子。没有60个月的连续社保，也没有5年的连续纳税，就连工作居住证也因为没有中级职称而告吹。”王小志提起买房子的事情满肚子苦水，“我们等得起，房价等不起，我们一分不少地给北京政府纳税，为北京的企业工作，为北京经济贡献，但这个城市却让我们没有归属感。其实算起来，一个北京户口的隐性价值100万都不止。”最后，王小志花了不到65万在燕郊买了一套52.9平米的小户型。
与王小志买不到房子不同，西北籍的李先生2004年就在北京贷款买了房子，如今已在北京工作、生活了10年，但“我暂住在我自己的房子里，只要办点事，都要出具暂住证，更不用说孩子上学、老人养老和医疗保险上遭遇的各种不平等待遇了。我们为北京政府纳税，但北京的‘一老一小’等相关政策我们全都享受不到，老人孩子看病只能纯自费，这还不包括孩子将来上学、考学的问题。”
事实上，我国现行的户籍制度绑定的附加值非常大，与经济和福利都密切挂钩。现行的户籍制度与城镇居民的住房、医疗、就业、教育、劳保及其他一些福利挂钩。你只要具备了这个户口，等于具备了这些福利待遇。没有这个户口，就等于没有这些福利待遇。
以北京为例，孩子只要一出生就可以办理“一老一小”的社会保险，医药费报销一半；有了北京户口，不仅可以买车买房，还可以申请两限房、自住型商品房；老人更是有诸多优待政策。而这些，在北京的外地人有的项目需要资格才可以享受，而有的项目根本就无权享受。
据国家统计局公布的数据显示，2012年我国流动人口数量达2.36亿人，相当于每六个人中有一个是流动人口。而这些人则很难享受到户口所挂钩的附加值。
事实上，高考的地域差距更明显，据北京市教育考试院公布的目录，2013年清华在京计划招生200人，北大计划在京招生226人，人大计划在京招生185人，北师大计划招生116人。而这还是因当年北京生源减少而调低后的计划招生名额，仅北大人大的减幅就分别为8.1%和11.5%。
相应的，北大2013年在其他省招收最多的是在河南省，为85人，而考生人数最多的广东（是北京考生数量的10倍）仅为50人；人大最多的同样是河南为100人，广东为67人。
2013年，北大共招收3,145名本科生，农村学生所占比例为14.2%。这是重点高校首次公开农村生源比例。而北大招生办介绍，近两年，北大农村生源比例以每年2到3个百分点的速度上升。这就意味着早几年，北大的农村学生还占不到10%。
名牌大学农村生源比例就是一面镜子，将教育资源不均衡、城乡教育鸿沟折射出来。
习近平曾在发表演讲时提到，中国仍有1.28亿人口生活在贫困线以下。而国务院总理李克强也曾说过，治贫先重教，发展教育是减贫脱贫的根本之举。
然而，教育资源的差距与教育鸿沟的存在却成了贫困地区全面提高人口素质的障碍，也间接成为弱化城乡差距的坎。而那些不能受到良好教育的孩子要么与父辈一样继续生活在贫困中，要么背井离乡成为流动人口大军中的一员。
曾有专家建议，户籍制度应与其背后的社会福利相剥离，可根据居住地点、居住时间、家庭情况、职业等因素来分配福利，而并不是仅依靠户籍。
国家卫生计生委发布的《中国流动人口发展报告2013》显示，2012年流动人口的平均年龄约为28岁，超过一半的劳动年龄流动人口出生于1980年以后。与上一代相比，新生代流动人口在20多岁时就已经外出的比例达到75%。新生代流动人口由生存型向发展型转变。其进入城市不仅仅是为了挣钱，对未来发展有更多新期待；流动方式由个体劳动力流动向家庭化迁移转变；流动形态由“钟摆式”流动向在城市稳定生活、稳定工作转变，最近3年没有更换过工作的比例超过六成。
国家卫生计生委流动人口司司长王谦认为，新生代流动人口在流量、流向、结构等方面的特征代表着人口流动迁移新的变动趋势。应顺应新生代流动人口的发展需求，设计相关政策，提升其生存发展能力。
户籍带来的困扰
“2008年我们就买了房子，没有赶上限购，所以房子不是问题，有问题的是户口。”在北京工作居住了7年的靳龙告诉《中国新时代》记者。靳龙大学毕业后留在了天津，后来辞职到北京发展。因为在天津没有房产，所以辞职后他把户口从单位的集体户口迁到了亲戚家里。
“亲戚年纪比较大，把户口当宝一样。”靳龙苦笑着说，“当时在北京买房子时要用户口本，亲戚百般不放心，生怕我把户口本压给银行。我解释说是以房子做抵押贷款，户口本只是用一下，但亲戚各种理由和借口，就是不放心，好不容易借出来了，没两天就开始催着要。”
这样的事情几乎无处不在，“孩子办准生证、上户口，哪个不用户口本？亲戚不配合，我到后来一提到户口本就头疼，就不能简化下吗？都有了身份证，为啥还要户口本呢？”但现在天津买房也有相关政策限制，北京户口又不可能办下来，所以靳龙陷入了一个死局，只能被一个小小的户口本纠缠着，“也许要纠缠一辈子，只能盼着用户口本的地方少点。”
与靳龙一样，让王小志最郁闷的并不是买不到北京的房子。去年夏天，王小志在怀孕2个多月时遭遇了宫内停孕。单位按照正常流程给她上了生育保险与补充医疗保险，所以她的相关费用可以报销，并且可以领到生育津贴，这对一个普通职工来说，是一个非常好的人文关怀。
但问题就出在了这里，王小志像绕口令一样告诉《中国新时代》记者，“报销和领津贴除了医院开具的正常发票、病历，还需要‘北京市外地来京人员生育服务联系单’，需要女方的北京市社保卡原件及复印件；流动人口婚育证明原件及复印件；生育服务证（外地一年内有效）原件及复印件；男女双方身份证原件及复印件；结婚证原件及复印件；暂住证原件；男女双方初婚初育证明（城镇户口只需单位开，若是农村户口则需要乡、镇、县的三级证明）。其中，办理流动人口婚育证需要到女方或男方的户口所在地办理；办理生育服务证（就是准生证）到女方的户口所在地办理。因我们的户口不在一个地方，办理这些所需要证件、证明就是这样的流程：首先在女方的户口所在地的计生办领一张登记表，填写相关信息；然后拿登记表到男方的户口所在地盖上三级章并签字；最后携带夫妻双方的结婚证、身份证、户口本、一张合影照片，并拿着盖好章的表，去女方户口所在地办理生育服务证和流动人口婚育证明。办齐这些证件后，拿着一周内乡级以上医疗机构出具的孕检报告、暂住证到北京暂住地居委会办理‘北京市外地来京人员生育服务联系单’。我还被人指错路，到流管办被人核查一通，开了一个外地孕妇联系单，结果也不能用。就这样，我在老家和北京之间跑了好几趟，心力憔悴。”
“现在各地都电脑联网了，流程真应该简化一下。”王小志叹息道。《中国流动人口发展报告2013》显示，流动的已婚育龄妇女占到了全国已婚育龄妇女的1/4，她们2012年生育数量占到全国出生数量的1/3。而这一部分人中有很多都在像王小志一样被困扰着。2005年就生了孩子的康女士因为没有赶上外地人也能在北京上生育险的好政策，最后权衡利弊，怀孕后直接辞职回老家廊坊生孩子、坐月子。“怀孕后私企老板肯定给你脸子看，不受那气了，回家生孩子还便宜，反正都不报销。”
与王小志和靳龙不同的是，今年16岁的卓悦终于结束了北京借读的日子，同时也脱开了户口的困扰。她去年已在父母在燕郊买的房子中安家落户，学籍也随着户口转了过去。卓悦妈妈告诉《中国新时代》记者，“还不是为了孩子考大学，燕郊买房子能解决户口，不然孩子上高中后要回老家去读三年，偏远的老家孩子回去后很难适应。而在燕郊跟北京差距不大，也能享受到北京的资源，这也是没办法的办法。不过现在看来，还是比较好的选择，我明显感觉到孩子对那个家有了归属感。”
接受采访的唐小姐告诉记者，“我没有北京户口，所以很多需要北京市户口的工作我连报名考试的资格都没有，只能眼睁睁地看着一个个机会从眼前溜走。”而嫁给北京家庭的王女士更是感触良多，“第一次见面婆婆就没给好脸色，寻死觅活不同意儿子找个外地的。直到1998年，国务院新出了孩子落户随父随母自愿政策以后，才终于修成正果。北京人、上海人都有自己的优越感，我能理解；婆婆怕孙子将来变成农村人，怕我将来在北京没有养老、医疗，她儿子负担重，这我也能理解；但户口、祖籍是老祖宗留下来的，为什么让我们来承受？我有种被歧视的感觉。”
长期以来，随着时代发展和社会管理的需要，原本以人口登记为基本功能的户籍制度，逐渐附着了教育、社保、医疗等诸多社会福利和公共政策。如今，这已成为户籍制度改革的最大障碍。很多人在此工作，在此生活，却被不在此地的户口所困扰着，而这个困惑将不知何时才能终止，是被这个城市认可，或回到被认可的地方去，都是个未知数。
有专家表示，中国的户籍制度应参照发达国家，用登记制取代准入制，全面提升国民的福利水平。同时，还要通过法律来制约用户籍制造社会排斥、社会歧视的现象，比如劳动力市场、社会福利、社会保障、教育等。
改革路上的户籍政策
2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第23条指出，“完善城镇化健康发展体制机制。”“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。”
同年12月12-13日在北京举行的中央城镇化工作会议也提出了推进城镇化的主要任务，其中也指出，“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。推进农业转移人口市民化要坚持自愿、分类、有序。”
然而，“严格控制特大城市人口规模”也是户籍制度改革的重点。“中国户籍制度最难啃的骨头在直辖市。”上海大学教授顾骏认为。一线城市的承载量毕竟有限，真要是全面放开，城市的资源环境承载力面临严峻挑战，同时也给就业、教育、医疗、住房等带来巨大压力。这些城市能否承受则成了至关重要的问题。
“一个中国人想到北京来，你怎么能不让他来呢？所以现阶段应当调整思路，真正要思考的是如何提高管理水平，而不一定是单纯控制人口的思路。”清华大学社会科学学院院长李强如是说。
可是即使放开了中小城市的户籍限制，在特大城市中生活和工作的流动人口就真的能回去吗？“当然不会回去，”在北京有房有业的苗小姐告诉记者，“北京的就业、教育、医疗都是最好的，我们如果要回到老家那个小县城，对孩子将来的教育、我们的事业都等于是灭顶之灾。我相信有一些人会走，但能否在二线城市落户并不是留与走的主要原因，最重要的还是资源。”
“最好的医院在北京，最好的学校在北京，奥运会都在北京办，世博会在上海办，几乎所有最好的公共资源都在这些大城市，为什么这些资源外地人就不能享受？如果他们有能力，他们当然可以选择最好的。这说明还是社会资源分配不均，最好的东西都集中在几个城市，必然会人满为患。如果这个问题解决不了，即使取消了户籍限制，根本的问题还是解决不了，也可能问题会更多。或许外地人在这些大城市生活和落户的门槛会更多。”经济学家智强告诉《中国新时代》记者。
中央财经领导小组办公室副主任杨伟民认为，户籍制度本身很好改，关键是户籍背后依附的那些制度、服务、权利不一样，加大了改革的难度。
李强也表示，“我们国家改革开放三十多年以来，虽然整体发展很快，但区域的不平衡程度没有降低，甚至还比之前更高，城乡差异也仍然很大。特大城市与其他地区的发展差距十分明显，而北京的发展尤显突出。作为首都，这里是政治、经济、文化中心，聚集的教育、医疗、公共服务等各项资源都很多，面临的人口流入压力自然就比其他城市大得多。就像被报道的井盖下生活的人，明明家里有房屋，为什么还要继续在这儿生活呢？很简单，因为在这儿能挣到钱，回到村子里就挣不到。可见问题还是在于我们的发展太不平衡。”
显而易见，城乡差异就像一堵透明的墙，无论承不承认，它都横在那里，将人分到了左右两边。而打破这堵墙，并不仅仅靠改革一个户籍制度就能实现。
公安部副部长黄明表示，“中小城市和小城镇发展空间广阔、潜力很大，但产业支撑和公共服务功能还需要一个发育的过程，吸引人口集聚的能力不足。这就需要加强政策引导、产业引导和观念引导，加快产业布局调整，加快发展中小城市，有重点地 发展小城镇，增强中小城市产业承接能力，以就业带动促进人口集聚，引导人口就地就近转移就业。”
“从近期看，要推动公共服务由户籍人口向常住人口扩展；从较长时期看，则要以义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化、社会保障以及保障住房、就业服务等为重点，逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，逐步实现城乡基本公共服务的统一和服务水平的基本均衡。”全国人大财经委副主任委员彭森表示。
链接
国外户籍管理制度
美国：实行的是“出生死亡登记大纲”，只进行公民出生、死亡登记，平时公民可以自由迁移、移民。但公民迁移和移居某地，其生活状态必须符合该城市卫生及相关法律规定，如有一定的住房面积，有稳定的收入。
法国：户籍管理内容不仅有公民出生年月、性别、单双胞胎等内容，而且还有其父母的职业、经济收入、国籍、宗教信仰等相关内容。法国人的户籍信息与他们的就医、存款等日常生活紧密相关。对于跨地区的人口流动，只要本人愿意，只需通知以前的社会保险机构，将其个人资料转到新住址所在地的相应机构即可。
印度：宪法规定，“一切公民均享受在印度领土内自由迁徙，在任何地方居住和定居的权利”。印度人离开出生地后，只要在新的地方找到工作，其日常生活、子女上学等方面都和当地人并无二致。
日本：实行的是“户口随人走”的制度，它以家庭为单位标明每个人的身份、夫妻关系、父子关系等。孩子在20岁的法定成人之前，无权独立设立自己的户籍，一旦成人，完全自由。
