爱华网基本概念 所谓大部门体制，简称为“大部制”，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。十七大报告提出“大部制”改革的思路，是对我国行政管理体制改革在新的历史条件下适应市场经济发展的一个新举措；它可以化解政府中存在的机构重叠、职责交叉、政出多门的矛盾以及权限冲突，有助减少和规范行政审批，简化公务手续和环节，提高政策执行效能；也是国外市场化程度比较高的国家普遍实行的一种政府管理模式。 改革核心 大部制改革的核心是转变政府职能。 根据不完全统计，在国务院2008年以前的66个部门中，职责多达80多项，仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土部门等24个部门存在职责交叉。另外，农业的产前、产中、产后管理涉及14个部委。行政职能的错位和交叉，不仅造成了部门之间扯皮现象多，行政效能低下，过多经济资源被行政机构自身消耗掉；更重要的是，它无法履行宏观经济管理、市场监管、社会管理等职能，无法向民众提供合格的公共服务和社会保障等。因此，必须对现有政府机构进行有效整合，改变政府机构繁多、职能交叉的现象，通过减少机构数量，降低各部门协调困难，使政府运作更有效率，更符合市场经济的宏观管理和公共服务的角色定位。而不仅仅是像过去一样，简单地推进“政企分开、政资分开、政事分开、政府与中介组织分开”，虽然这些是政府机构改革中最基础性的工作。 换言之，推行大部制同时就意味着政府职能必须以提供公共产品和公共服务为己任，从而使得政府权力得以规范、回归公共服务。如果大部制改革达不到转变政府职能的效果，那么，它就会像之前的历次政府机构改革一样，陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。这种可能性是存在的。因为大部制一个直接的目的就是要打破现有的部门利益，但正如人们所担心的，如果几个部合并成为一个超级部，权力很大，对它进行监督恐怕更加困难，因此，若没有建立起有效的权力约束机制，在大部制下，原来的“部”降格为“司”，“阎王”变成了“小鬼”，可手中的权没有变，仍然行使过去“部”的职权，那么，大部制改革就可能把过去分散的部门利益，积聚为集中的部门利益。要解决这一难题，惟有真正转变政府职能。 总之，大部制是社会大转型中政府保障服务性功能突出、行政色彩淡化的必然选择。而一个整合了不同部门利益的强势大部委，其职能也应该适应和体现市场经济发展和公共行政的管理需求。随着两会的来临，有关大部制改革将会受到社会的更多关注，笔者衷心地希望这次大部制改革能够收到扎扎实实的成效，政府部门都能成为一个个办事干练、勤政为民的政府。 它山之石 研究国外大部门体制的情况和特点，有助于我们深化对大部门体制本质的把握和对其规律的认识，对我国探索实行大部门体制有启示和借鉴作用。 从政府产生之时，就存在着依据对象进行分工管理的客观要求。社会生活的复杂性要求公共权力在运行过程中必须有所分工，才能有效地实施管理，也就是实行部门管理体制。随着社会的发展，政府承担的职责和功能不断增加，机构数量也将不断增多，进而出现政府部门管理中交叉、重叠、真空领域不断增加，产生矛盾和问题。于是，大部门体制应运而生。这就是将政府相关或者相近的职能部门加以整合，加大横向覆盖的范围，将类似的职能尽量集中在一个大的部门中，把原来的部门改编为内设司局或具有一定独立地位的机构。大部结构通过扩大部门职能或者整合相关部门，把本来是部门和部门之间的关系变为部门内部的关系，这就减少了行政协调成本。因此，大部门体制逐步成为部分国家特别是发达国家在组织中央政府时的一种选择。这些国家内阁组成部门一般在11―18个之间，较为精干，其原因除了政府管得少，实行大部门体制是一个重要因素。 美国联邦政府在2003年前，内阁长期保持14个组成部门。英国是发达国家中较早实行大部门体制的国家。目前，部门数量维持在18个左右。法国自第五共和国以来，平均每届政府的部的数量增加到20个左右。随后开始整合各部门，每届政府基本稳定在15个部左右。德国联邦政府根据社会发展的需要对一些部门进行了跨度较大的整合，形成了大交通、大农业、大保障和大环保的部门模式。日本政府在2002年将原来的1府22省（厅）合并为1府12省（厅）。 处于市场经济转型期的国家和发展中国家，如俄罗斯、阿根廷、印度、印尼、埃及、巴西和南非等国家，中央政府组成部门的机构数量相对较多。实行大部门体制的有俄罗斯和阿根廷，其他几个国家中央政府组成部门都在20个以上，印度最多，超过40个。在俄罗斯，联邦政府现有17个部，代表性的大部门有卫生与社会发展部、交通部等，前者统筹负责医疗卫生、社会保障、劳动就业以及消费者权益保护等多项政府职能，后者则全面负责陆、海、空交通运输以及国土测绘与制图等政策和管理。阿根廷政府中最典型的大部门为经济与生产部和外交、国际贸易和宗教事务部，经济与生产部主管国内外经济事务，涉及经济活动的各个方面。 据统计，在各国行政部门中，有三分之一的部门名称（包括职能）相同，另有三分之一的部门名称内容接近。这说明各国政府管理的主要职能基本类似，只要是处于同一社会发展阶段的国家，就具备了实行大部门体制的条件。
推行过程 大部门体制作为政府组织形态变革的重要举措，涉及面广，各国在推行过程中都十分慎重，采取了很多办法来推动改革，以充分发挥大部门体制对改进政府管理的积极作用。 一是多措并举，合力推进。大部门体制改革是对政府机构的重新组合，需要采取各种方法互相配合。日本政府为了顺利推行行政改革，采取了一系列措施：制定《中央省厅等改革基本法》、《总定员法》、《省厅改革关联法》、《独立行政法人个别法》等法律；成立行政改革推进协议会、行政改革推进本部、行政改革推进事务局等专门的机构；扩大民主参与，多次组织专家进行反复论证、听取各方面意见和建议，从而使大部门体制的改革方案最终付诸实施。 二是配套改革，体制支撑。为了推行大部门体制，各国进行了一系列配套改革，主要有：设置各种执行机构，大部具有功能综合性、设置稳定性的优点，直属机构具有运作灵活性的优点，可以呼应社会变迁对政府职能的新要求，与大部相配套。如英国大约有150个执行机构，日本大约有100个独立行政法人；加强对大部门的监督，有些国家为此进行了一些制度设计，特别是强调议会的制衡作用，如美国农业部的很多工作就要接受国会农业委员会密切监督。 三是加强协调，注重整合。随着部门数量的减少和职能的扩大，各个大部具有较为独立、完整的行政资源和权力系统，容易造成各个大部之间的协调难题，从而影响政府政策的整体性。在促进部门之间协调方面，各国采取的办法有：通过减少副首相等副职数量、提高部分部长的地位来实现；通过总统和总理完成部门间的协调；通过成立专门委员会或部际联席会议进行协调。 四是强调技术，注重细节。各国在推进大部门体制改革中，比较重视具体的操作方法，确保改革成功。首先是在选择什么样的部门建立大部门体制，发达国家的经验是在协调任务重和政策性强的部门实施。比如英国的贸易与工业部，澳大利亚的教育、就业和工作场所关系部就属此类。其次，在大部领导成员的选配方面，很多国家政府首脑也是颇费思量的，正职往往选择通才，而副职则以专家居多。再次，统筹部门关系，注重强势部门和弱势部门的权力平衡、内部资源分配和人员配置上的平衡。 部门调整 2008年3月11日公布了国务院机构改革方案，国务院将新组建工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部。改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置27个。 十一届全国人大一次会议11日下午3时将举行第四次全体会议，听取关于国务院机构改革方案的说明。 这次国务院改革涉及调整变动的机构共15个，正部级机构减少4个。具体内容包括： ——合理配置宏观调控部门职能。国家发展和改革委员会要减少微观管理事务和具体审批事项，集中精力抓好宏观调控。国家发展和改革委员会、财政部、中国人民银行等部门要建立健全协调机制，形成更加完善的宏观调控体系。 ——加强能源管理机构。设立高层次议事协调机构国家能源委员会。组建国家能源局，由国家发展和改革委员会管理。 ——组建工业和信息化部。组建国家国防科技工业局，由工业和信息化部管理。国家烟草专卖局改由工业和信息化部管理。不再保留国防科学技术工业委员会、信息产业部、国务院信息化工作办公室。 ——组建交通运输部。组建国家民用航空局，由交通运输部管理。国家邮政局改由交通运输部管理。不再保留交通部、中国民用航空总局。 ——组建人力资源和社会保障部。组建国家公务员局，由人力资源和社会保障部管理。不再保留人事部、劳动和社会保障部。 ——组建环境保护部。不再保留国家环境保护总局。 ——组建住房和城乡建设部。不再保留建设部。 ——国家食品药品监督管理局改由卫生部管理。明确卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任。
