爱华网房汉廷 科学技术部科技经费监管服务中心 副主任
随着国家科技重大专项的相继启动，相应的监督管理机制建设也越来越为全社会所关注。经济界、科技界和社会公众，在期待科技重大专项可能带来新突破和新跨越的同时，也非常担心国家投下的巨额科技经费，能否按照国家规划目标有效组织和实施。这种担心虽然有些是对我国科技实力的估价上，但更多地是担心缺乏有效的监督管理机制，在浪费国家资金的同时，延误和丧失我国追赶国际先进国家的战略机遇期。因此，在方案制定、项目实施以及项目成果应用等诸多方面，完善和健全监管机制，是重大专项能否既按预定目标又能与时俱进地推进的必要保障条件。 国家科技重大专项的特殊性要求建立科学、有效、动态的监管机制 在市场经济条件下，如此大规模地实施国家科技重大专项，在我国科学技术发展历程中是史无前例的壮举，没有现成的国内、国际经验可供套用。因此，规划好、论证好、组织好、实施好和效果好的前提，就是要建立起一整套符合新时期国家科技重大专项特点的科学、有效、动态的监管机制。 科技重大专项是在市场经济条件下进行的，各个承担主体同时也是利益主体，监管机制必须符合市场契约规则。与计划经济时期的“两弹一星”不同，这次实施的重大专项完全是在市场经济条件下组织实施的，各类承担主体同时也是利益主体，没有有效的组织机制和相应的监督评估制度，国家目标可能会在利益主体博弈中被弱化、淡化甚至虚化。所以，除了项目牵头组织实施部门加强责任感和责任心之外，独立的监督评估机制也是不可或缺的。 科技重大专项是实施重大跨越的国家工程，体现的是国家意志，监管机制必须保障国家目标的实现。科技重大专项是我国自主创新道路的具体举措，也是建设创新型国家的有效载体，通过这些专项的实施，努力掌握一批事关国计民生和国防安全的核心关键技术，培育一批具有自主知识产权的战略产业。换言之，重大专项要实现的目标是具有跨越性质的，将对我国在一些重要领域具有长期的、重大的、深远的影响。因此，监管机制的首要任务是保障国家目标的实现，使国家意志体现在经常的、有效的科学管理之中。 科技重大专项投资金额大、时间跨度大、涉及内容多，统一、权威、科学的监管机制是项目实施的重要保障。由于这些专项资金规模巨大，总投资将超过6000亿元；实施周期短，总周期虽然是15年，但随着重大专项成为应对国际金融危机重大举措后，许多项目都提前到了“十一五”和“十二五”期间执行；承担主体多样化，既有企业为主体的也有科研院所担当主力的；组织形式多样化，有大飞机项目公司式的，有高档数控机床与基础装备制造的那种分散式的。所以，建立一套统一、权威和科学的监管机制，动态地把握重大专项实施过程的合法性、合规性和合理性，是保证国家目标实现的重要条件。 科技重大专项是举全国之力的一次产学研联合行动，需要中央政府、地方政府和企业三个投入主体共同投入，企业、科研院所和高等院校共同攻关，建立有效的监管机制，用好资金、管好资金是高效发挥多个主体积极性的重要条件。很多科技重大专项，是中央政府、地方政府和企业共同投入的项目，三个投入主体之间的权责利关系如何处理，事关各投入主体的目标实现；大多数科技重大专项，都是以企业为主体，产学研紧密结合的项目，如何在不同承担主体之间配置任务和分配资金，同样事关专项能否顺利实施；一些科技重大专项，是从多年来国家科技计划成果的中进一步凝炼出来的，如何处理好国家科技计划与重大专项的关系，事关国家科技资源的有效配置和使用问题。 每个科技重大专项都是一项复杂的系统工程，科学的监管机制也是行之有效的“纠错机制”。尽管每个重大专项都经过了严格的专家论证，但随着时间的推移和外部约束条件的变化（如国际封锁等级的下降或升高），一些专项方案已不符合实际情况和发展需要，一些专项组织实施单位发生了这样或那样的变化，这就需要有相应的监督评估机制及时发现问题、报告问题，使重大专项决策机构及时据此做出相应的调整。 完善和健全监管机制是加强国家科技重大专项管理的现实需要 根据《组织实施科技重大专项的若干工作规则》要求，科技部、发展改革委员会、财政部负责组织实施重大专项。经过三年多的探索和尝试，重大专项组织实施正逐渐展开，也取得了初步的成效。但从已经推进的情况看，科技重大专项的宏观组织和管理，还需要进一步完善和健全。 加强组织领导，健全领导组织机构，是保障科技重大专项宏观管理和组织的当务之急。虽然在科技部设有重大专项办公室，但它既不能归集和配置重大专项事权（事权由各牵头部门组织），也不掌握和配置重大专项财权（由财政部统一部署），很难对重大专项的组织实施进行指导、督导和评价。同时，在各个牵头政府部门，重大专项办公室也设在相关司局并由相应的副司长兼任，没有编制、没有专人负责。这样一批牵动科技界和产业界的重大专项，没有专门领导机构进行统一部署和领导，难以避免会出现某些混乱。因此，强化重大专项办公室的统筹协调职能，加强各个专项办公室的专业管理职能，是解决重大专项领导缺位的根本手段。 加强监督管理，健全监督评估机构，是保障科技重大专项按规划目标实施的有效手段。国家科技重大专项既是我国实施重点跨越的一次重大举措，也是应对金融危机的一项重要措施，涉及的政府投入巨大，参与的各类实施主体复杂多样，如果不能从源头就建立起有效的监督机制，是很难保障政府资金与专项目标的一致性的。从目前重大专项的实施情况看，虽然还没有出现大规模的违规违纪现象，但有关技术攻关难度、经费配置等方面的投诉已经开始出现。 探索符合科技重大专项特点的评审评价机制，是有效考量科技重大专项实施成效的重要手段。科技重大专项既不同于一般科技计划项目，也不同于一般工程项目。一般科技计划项目，通常是以技术指标的先进性及实现程度为评审评价依据，重点关注的是技术指标的实现的程度；一般工程项目，通常是在技术路线和应用技术手段相对确定情况展开的，评审评价指标通常是工程质量、进度和物料、人工、资金的消耗。科技重大专项通常是在一定技术路线方向下展开的工程化项目，评审评价指标既包括若干技术指标的先进性，也包括若干工程化的指标。正因为这种复杂性，探索符合科技重大专项特点评审评价机制，就显得尤为重要。 完善和健全国家科技重大专项监管机制的几点建议 由于国家科技重大专项跨时长、资金大、主体多、内容杂等特点，决定了对重大专项全程化监管必须实行专业化、制度化的安排。 强化科技部科技重大专项办公室统筹协调职能，确保各专项事权、财权归集、配置的科学、合理、高效。重大专项办公室要成为一个直接对国务院及科技部、发改委和财政部“三部门”负责的机构，在具体科技重大专项事权（包括项目目标和方向、项目投资的范围与过程、项目实施的质量与效果等）归集上具有否决权和决定权，是代表国家的重大专项实施领导机构；在具体科技重大专项财权（包括概预算、预算执行、执行结果评价等）配置上实行归口管理，统一与财政部门协调、决策相关事项。 加强各项制度建设，成立国家科技重大专项监督评估委员会，对民口科技重大专项实施过程进行监督评估，及时掌握重大专项进展情况和经费使用情况，为决策提供参考依据。该委员会与重大专项办公室是相互独立的机构，分别对“三部门”负责，彼此之间有互通信息的责任和义务，并不定期地就项目组织实施中的分歧问题进行研究，形成共同意见的问题可以联合报告“三部门”，没有形成共同意见的问题可以单独报告给“三部门”。对于监督评估中发现的一些重大问题，监督评估委员会可以直接报告给国务院。监督评估委员会下设秘书，承担监督评估委员会具体组织和日常管理工作。 发挥独立的第三方评估机构、监理机构的作用，协助政府部门对科技重大专项实施进行阶段性评估、监督。监督评估委员会可以根据独立评估、监理机构的评估、监理报告，对重大专项的阶段目标、研究内容、技术路线和经费落实、使用情况提出调整意见。
