爱华网生态与健康是紧密连接的有机体，这是一个不争的事实，但国家的生态健康保护法律机制的形成与完善，还有很长一段路要走
文 本刊记者 张驰 11月7日，当北京还处在第一场大雪后的“冰冷世界”，江城武汉却暖意融融，这与来武汉参加“第五届中国生态健康论坛”的嘉宾的心情十分吻合，“气氛热带动我们的心里热，在现场能听到这么多国内顶级专家、学者、企业家的真知灼见，我觉得确实有收获。”论坛上一浙江企业老总认为自己不虚此行。 由中国农工民主党中央委员会、湖北省人民政府、全国政协人口环境资源委员会、国家环境保护部共同主办、中国农工民主党湖北省委员会、湖北省发改委、湖北经济学院、法制日报社共同承办的“第五届中国生态健康论坛”无论规模还是层次，都比以往几届有着明显的提升。全国人大副委员长、中国农工民主党中央主席桑国卫，全国政协副主席、中国农工民主党中央副主席陈宗兴出席了论坛，体现了医药界、环境保护界精英荟萃的农工民主党一直以来对生态环境的关注与实际行动。湖北省委书记罗清泉、省长李鸿忠的参加，体现了湖北省高层对本届论坛的重视，“纵观整个论坛，不仅规模大、层次高，而且具有较高的学术价值与极强的应用性，这是论坛留给湖北，留给全国的宝贵财富。”农工民主党中央常委、湖北经济学院院长吕忠梅如此评价。 本届论坛上，专家学者们对生态文明和环境公益的法律规制和未来的出路，作了极具意义的探讨。 生态保护的难题 早在几年前，党的十七大报告就提出建设资源节约型、环境友好型社会的要求，这是“生态文明”的集中体现，也是改革开放30多年经验与教训的总结。改革开放之初，学界及国家的决策层都很清晰地意识到西方国家先污染后治理的老路中国不能再走。但不幸的是，在经济发展与环境保护遇到矛盾时，生态环境保护几乎成了一个口号，而不是行动。 滇池、淮河、黄河、长江污染事件，太湖蓝藻事件，以及最近的重庆小南海电站事件，成为关心环保的人们挥之不去的阴影。据国家环境保护部网站的资料显示，截止到2008年年底，我国的环境形势仍十分严峻，总体状况如下：一是地表水污染依然严重；二是全国近岸海域水质总体为轻度污染；三是城市空气质量总体良好，比上年有所提高，但部分城市污染仍较重；四是农村环境问题日益突出，生活污染加剧，面源污染加重，工矿污染凸显，饮水安全存在隐患，呈现出污染从城市向农村转移的态势。 上述因素带来的直接后果是生态环境脆弱，生态环境脆弱区占国土面积的60％以上，生态环境压力大，中国人均资源占有量不到世界平均水平的一半，但单位GDP能耗、物耗大大高于世界平均水平。 国家环境保护部一位不愿具名的专家向《法人》记者分析认为，国家虽然已颁布了一系列有关环境保护与自然资源管理的法律、法规，但由于这法规侧重点不同，缺乏严密的系统性，已经跟不上社会经济的发展步伐，“因此，综合性的生态保护法的制定与出台成为应时之需。”这位专家表示。 当然，由于相关法律法规的不完善、不系统，也给执法部门的执法带来一定难度，“有时候法律的出台，形成很多部门齐抓共管的局面，但情况往往会向反面走，各个部门都管，最后他们管不了或者不愿意管，这样法律、法规就形同虚设。”长期关注国内生态环境保护的法律学者张如全分析表示，还有一种情况是社会经济发展过程中，出现的新生事物太多、太快，现行法律法规的监管内容又涉及不到，这会形成一种立法真空，也会给一些人以可乘之机。“要命的是，虽然国家大力提倡循环经济、绿色GDP，但一些地方政府仍沿用过去的思维去设计经济发展模式，往往是关停并转移一批企业，一些企业改头换面重新再来。近年来，生态环境保护向地方利益妥协的事件屡屡发生。”中国环境报的一位资深记者对国内目前的生态环境保护状况忧心忡忡。
在这种大背景下，农工民主党发挥了环境保护界、医药界群英荟萃的优势，在生态环境的理念倡导与实践方面做了积极的探索。从在北京发起的第一届生态健康论坛，一直到武汉的第五届生态健康论坛，均取得了丰硕的成果。通过对往届生态论坛的分析，人们不难发现，从第二届开始，论坛的内容在立法建议与法律、法规实施探索方面，逐渐加重了研讨比重与学术交流，学界力图借此探讨出破解环境保护难的方法。 环境公益诉讼的践行与问题 本届论坛上，农工民主党中央委员会常委、湖北经济学院院长吕忠梅教授提出的“从环境公益诉讼的角度完善国家关于生态健康保护法律机制”的观点，给关注中国生态环境法律状况的人士带来了新的启发。 “自2007年底贵州清镇市环保法庭成立并受理了第一起环境公益诉讼案件开始，环境公益诉讼的司法大门被打开；2009年，江苏省无锡市中院和贵州清镇市法院分别受理了中华环保联合会为原告的两个环境公益诉讼案件并顺利结案。至此，环境公益诉讼不再是学者们的一种制度设想，而真正成为了中国的司法实践。我以为，环境公益诉讼为保护生态健康而生，为保护生态健康而立，是保护生态健康的最佳法律机制。”作为一名国内知名学者，长期跟踪国内外生态环境保护法律状况的吕忠梅对环境公益诉讼有着系统的研究。 正是由于环境公益诉讼对于保障生态健康不可替代的作用，使得环境公益诉讼的司法实践在中国逐渐展开。 2007年11月，贵阳市中院成立了环境保护审判庭，同时在贵阳市下辖的清镇市法院设立独立建制的环境保护法庭，专门受理红枫湖、百花湖、阿哈水库（下称“两湖一库”）水资源以及贵阳市所辖区域内有关水土、山林保护的案件，并明确了管理局、环保局、林业局、检察院等四家单位具有提起环境公益诉讼的主体资格。 2008年5月6日，经江苏省高院批准同意，江苏省首个环境保护审判庭在无锡市中院挂牌，江阴、宜兴、滨湖区、锡山区和惠山区法院同时设立环境保护合议庭。江苏省无锡市中院发布的《关于环境保护审判庭审理案件管辖的若干规定》明确了“涉及环保公益诉讼案件”的受理范围和原告主体资格。11月，云南省高级人民法院批准在昆明市中级人民法院及其下辖法院成立环境保护审判庭，环境公益诉讼又一次被明确在环保法庭的职责之中。 2009年，贵阳市清镇环保法庭和无锡中院环境保护审判庭，都分别受理了有关环境公益诉讼案件。“这些司法实践活动，让我们对在中国建立完善的环境公益诉讼制度寄予了厚望。”吕忠梅向《法人》记者表示。但是我们也要清楚地看到，我国的环境公益诉讼还处于小范围、个别案件的试点之中，国家法律并没有正式确认这一制度。在实践中，环保法庭或环境保护审判庭虽然是为环境公益诉讼而生，但实际受理的案件却非常少。 吕忠梅认为，在中国要建立完善的环境公益诉讼制度还有很长的路要走。环境公益诉讼作为一项法律制度，其运行涉及到制度本身和制度支持系统等多方面的因素。目前，无论是公益诉讼制度本身，还是作为制度支持系统的司法工作机制以及相关条件都还存在着问题。
首先是公益诉讼制度原因。在理论上，有关环境公益诉讼的理论研究大多还停留在应该建立环境公益诉讼制度以及对国外制度的介绍层面，不仅对环境公益诉讼的一些基本问题没有厘清，更鲜有研究真正深入到中国的环境立法与司法实际，设计出从实体法到程序法的完整制度；对环境公益诉讼所必须解决的原告资格、国家公共权力与公民个人权利的衔接、诉讼参与人、举证责任、证据认定、因果关系、救济方法、损害赔偿、诉讼费用负担等等问题，都缺乏深入系统的研究。在实践中，我国并没有对环境公益诉讼制度的明确立法，保证环境公益诉讼顺利进行的各种程序性规定都告缺，比如法院按照现行的《民事诉讼法》根本无法受理环境公益诉讼案件。中国作为成文法国家，没有明确的法律依据受理案件，不仅于法相悖，而且于理不符。 其次是司法工作机制原因。是否设置环境保护审判庭，或者说如何通过合理配置法院内部的审判资源来满足环境公益诉讼制度运行的要求，需要从整体上解决该制度运行的工作机制。而目前各地的环境保护审判庭、合议庭都存在着审判权配置与审判资源配置的一系列问题：高级人民法院在没有法律规定的情况下是否有权决定在下级法院设立新的审判机构？中级法院自己是否有权决定案件主管、决定原告主体资格？人民法庭是否有权在没有法律依据的情况下对环境公益诉讼的原告主体资格以判决书形式加以认定？等等。 “答案显然是清楚的，司法资源作为国家资源，不可能由地方自定配置规则、自行配置。由于缺乏合理的制度安排与司法工作机制，目前的做法注定了只能是个案，难以推广。”吕忠梅说。 出路 尽管环境公益诉讼目前由于多种因素的影响，处于困难发展时期，但并非不可克服，关键在于对环境公益诉讼制度本身是否有信心。 吕忠梅认为，在科学发展成为中国未来惟一选择的情况下，环境公益诉讼制度作为保护环境公共利益，保障生态健康，实现人与自然和谐共处的一种重要手段，具有不可替代的功能，各方面都应该高度重视环境公益诉讼制度的作用。 在立法上，应通过修改《环境保护法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》等有关法律，确立环境公益诉讼的有关实体权利和程序制度，明确公民诉讼的法律依据。同时，必须建立相关的可操作性制度，包括原告资格、救济方法、激励机制、证据规则与诉讼参加人的确定、特别程序等等，建立相对完善的环境公益诉讼制度，从根本上改变法律依据不足的局面。 在司法工作机制上，应结合国家正在进行的司法体制与工作机制改革，在全国统一设定环境保护审判庭、合议庭以及环境保护法庭的标准，明确环境保护案件的主管问题。并由最高人民法院根据有关法律规定，行使司法解释权，指导全国环境公益诉讼案件的审判工作。解决司法权统一行使问题，保证司法工作机制的顺畅。 在社会上，广泛进行环境保护教育，提高全民族的环境意识；积极鼓励社会团体、公民个人参与环境保护；完善公众参与程序，保障公民的知情权、表达权、参与权，推进环境民主建设。 “作为媒体人，我们愿意以身作则，及时宣传生态健康信息，监督有害生态健康的不良表现，为公众提供参与生态健康的平台，推动公众生态文明观念的形成，承担起一个法制媒体义不容辞的生态健康社会责任。”在论坛上，法制日报社社长贾京平在题为《生态健康与媒体责任》的特邀报告中郑重表示，今后法制日报社也将继续与各方面加强合作，为生态健康的推动贡献更多力量。 “群策群力，环境公益诉讼制度的建立才能有一个整体的推动，现阶段的瓶颈突破也许很艰难，但风雨过后必见彩虹。”吕忠梅对未来环境公益诉讼制度的制定与实施充满信心。
