爱华网尽管积极财政政策的总体基调不会改变，但很可能会发生一定的转变，即从主要依靠直接加大政府投资力度转向主要依靠减税来刺激企业投资增长 文/吴亚平 2010年是我国实施“十一五”规划的收官之年，也是为“十二五”时期发展奠定基础的关键一年。2009年以来我国经济已逐步企稳回升，“保八”目标将如期实现，而且外部经济环境也有所好转，2009年底中央经济工作会议提出了2010年“要保持投资适度增长，重点用于完成在建项目，严格控制新上项目”的投资宏观调控基本方针和要求。预计2010年投资宏观调控政策尤其是财政政策、信贷政策和投资政策将呈现有别于2009年的一些特点。 财政政策： 重点将从加大政府投资转向 通过减税刺激民间投资增长 积极财政政策既包括通过举债等措施直接扩大政府在消费和投资方面的支出，也包括通过减税措施降低企业负担从而刺激企业投资增长。2008年4季度以来，我国实施积极财政政策的一项重要措施是通过加大财政投资力度来扩大投资需求从而刺激经济增长。新增4万亿元政府投资计划即是该积极财政政策的重点内容。相对而言，尽管中央也出台了一些减税措施，但力度要小很多（全年估计为5500亿元，但效果被加大税收征缴措施大大抵消）。 展望2010年，我们认为，尽管积极财政政策的总体基调不会改变，但很可能会发生一定的转变，即从主要依靠直接加大政府投资力度转向主要依靠减税来刺激企业投资增长，原因主要在于两方面： 第一，财政投资规模继续扩大可能性较小。据财政部统计，2009年预算安排的中央政府公共投资，从截至11月底的实际执行情况看，2009年中央投资很可能超额，主要原因是追加了用于保障性安居工程、节能减排和科技自主创新方面的支出。但财政部同时明确，中央新增1.18万亿元投资计划从2008年第四季度到2009年和2010年，总体安排没有变化。这至少进一步扩大中央财政投资规模的可能性较小。 从地方政府投资看，本身对新增4万亿元政府投资计划的配套能力都不足（根据审计署2009年12月29日发布的公告，在其审计的中央扩大内需项目中，有45.58％的地方政府配套资金尚未落实到位），进一步扩大地方财政投资规模的可能性就更小。 第二，以扩大政府投资规模为重点的积极财政政策在某种程度上存在对民间投资的“挤出”效应，在经济企稳回升、“保八”目标将如期实现的背景下，适度转型是必要的，2009年中央经济工作会议为此也提出2010年“严格控制新上项目”的要求，表明不再单纯扩大投资规模的政策导向。 第三，也是更重要的，我国经济现阶段的启稳回升，很大程度上是依靠投资需求尤其是政府投资规模的快速增长推动的，民间投资的内生性增长，在宽松货币信贷政策的背景下，也仍未见起色。如果说危机时期政府举债的目的主要是扩大政府投资规模从而直接推动经济增长，则减税显然应该是后危机时期刺激企业投资从而保障今后经济继续保持平稳较快增长的必然选择。考虑到2010年是“十一五”规划的最后一年，又是为“十二五”时期经济发展打基础的一年，加大减税力度从而刺激企业投资增长显然还具有推动经济中长期持续发展的意义。 总之，同样都属于积极财政政策范畴，在渡过了最艰难的2008四季度和2009年后，在国际国内经济环境都逐步向好的宏观背景下，2010年政府举债直接加大投资的政策应该会让位于通过减税来刺激民间投资增长的政策。 信贷政策：在缩减信贷规模 的同时优化结构 2009年1-11月，广义货币供应量（M2）余额为59.46万亿元，同比增长29.74％。狭义货币供应量（M1）余额为21.25万亿元，同比增长34.63％。1-11月新增人民币贷款已达到9.21万亿元，同比多增5.06万亿元，全年则可能达到9.6万亿元左右。远远超越了年初政府工作报告提出的：“今年广义货币增长17％左右，新增贷款5万亿元以上”的目标。而由于货币信贷过快增长所带来的一系列问题，也越来越引起管理层的重视。 一方面，尽管当前我国通胀压力不大，但通胀预期在升温，而且国际石油、铁矿石以及部分农产品等大宗商品涨价导致的输入性价格上涨将强化这种通胀预期；另一方面，货币信贷增长较快，流动性十分充足，正常情况下广义货币供应量M2增长速度高于GDP增速5-8个百分点，而2009年M2增速接近30％，高于GDP增速20多个百分点。这两方面的因素可能会推动楼市、股市等资产价格上扬，甚至带来资产泡沫风险，此外，由于资金使用成本较低，还可能带来低效益的投资。这些都需要引起管理层的关注并作出及时应对。 展望2010年，我们认为，按照中央经济工作会议的指示精神，适度宽松的货币信贷政策的总体基调不会改变，但从投资宏观调控的需要看，在信贷政策的实际操作过程中将适度控制信贷规模并着力优化信贷结构。 其一，适度控制信贷规模，满足投资建设项目的信贷需求。2009年约9.6万亿的新增贷款规模，从历史看，近乎天文数字，大大超出实体经济包括投资建设项目的信贷需求。但鉴于2009年以来大量政府投资项目尤其是众多大型基础设施项目开工建设，仍需要大量的后续建设资金包括银行贷款支持，这使得2010年的新增贷款必须维持相当规模。这在一定程度上决定了2010年的新增信贷规模不会骤降。预计2010年全年信贷投放规模将控制在7万亿元左右，考虑到这一规模是在2009年新增约9.6万亿元巨大规模的基础上增加的，我们认为，完全可以保证实体经济包括投资建设项目的中长期信贷资金需求。同时，从投资宏观调控的角度看，适度缩减新增信贷规模，又有助于防止信贷资金投向效益较差的领域从而防范信贷风险。 其二，大力优化信贷结构，推动投资结构调整。在适度缩减信贷规模的基础上，优化信贷结构尤其是以此推动投资结构调整乃至经济结构调整和经济发展方式转变，将成为2010年（乃至“十二五”时期）信贷政策的重中之重。按照2009年中央经济工作会议提出的“要保持投资适度增长，重点用于完成在建项目，严格控制新上项目”的投资宏观调控要求，2010年信贷资金投放首先要确保在建项目尤其是扩内需项目的贷款需求，确保这些项目按时建成、尽早发挥效益；其次，要按照相关产业政策要求，严格控制对高耗能、高排放和产能过剩行业尤其是新上项目的贷款，着力提高信贷质量和效益；最后，要围绕投资和产业结构调整的要求，增加对重大科技开发项目、高新技术产业化项目、重大技术改造项目的贷款，支持产业结构优化升级。 投资政策：重点将从扩大 投资规模走向调整投资结构 国际金融危机爆发后，宏观调控政策的基调是通过扩大需求来实现“保增长”，其中由于扩大投资需求容易找到抓手，因而以扩大投资规模为主要目的的投资政策被优先推出。但从一年来的投资政策执行情况看，也暴露出一些问题。 其一，2008年11月，中央紧急安排第四季度增加中央投资1000亿元，并要求各地尽快落实项目，投资尽快到位，并进一步提出新增4万亿元政府投资计划的投资调控政策。但由于中央出台新增4万亿政府投资计划的时间比较紧迫，审批新开工项目的条件和门槛也相对放松。随着时间的推移，一些问题也逐渐暴露出来了，比如，一些项目在前期研究论证工作不充分的情况下匆忙上马，甚至有些不符合节能减排、土地或环保政策的项目也搭便车开工建设了。 其二，在2009年新开工项目数量和投资总规模剧增的情况下，如果2010年继续大量增加新开工项目的话，投资资金供给尤其是政府投资资金的供给压力也会大增。据统计，2009年1-11月，全国城镇投资中新开工项目317012个，比上年同期增加88236个；新开工项目计划总投资136922.35亿元，同比增长76.6％。由于新开工项目剧增，投资资金尤其是地方政府投资资金不足的问题将变得更加突出。因此，如果2009年新开工项目还没建成，又大量新开工别的项目，势必加剧地方政府投资资金的紧张状况，甚至会留下很多半拉子工程。 其三，以扩大投资规模为主要目的的投资刺激政策无疑有利于增加总需求和“保增长”，但无助于解决（甚至有可能加剧）我国经济长期以来积累下来的结构性问题，而这一问题又是制约我国经济转型和发展方式转变的主要因素。因而，在我国经济明显企稳回升，“保八”已无悬念的背景下，且外部经济环境也出现好转迹象尤其是发达国家经济大多已逐步走出了下降通道，2010年我国调结构的重要性和紧迫性无疑将更加凸显。
2009年中央经济工作会议指出：要保持投资适度增长，重点用于完成在建项目，严格控制新上项目。鉴于2009年以来，新开工项目和数量同比大幅度增加，按照建设项目投资高峰一般在开工后第二年及以后出现的规律，2010年投资规模可以保持适度甚至较快增长。上述提法实际表明，中央有关投资政策将着力于调整投资结构。具体而言，2010年投资结构调整政策将紧密围绕“有保有压”两条主线展开： 其一，在确保在建项目的基础上，财政投资资金将继续加大对民生领域和社会事业的投资支持力度，重点用于公共基础设施、环保、教育、医疗卫生、保障性住房、文化设施建设等与人民群众生活直接相关领域。这也正是近年来公共财政投资政策的一贯目标和着力点。同时，支持、鼓励对钢铁等10个重点产业调整和振兴规划中的科技开发和技术改造投资，通过注入资本金、投资补助、贷款贴息等手段鼓励和引导企业加大对新能源、新材料、医药和生物工程等战略性新兴产业的投资，形成新的投资增长点，夯实“十二五”经济发展基础。 其二，综合运用法律、经济、技术、标准以及必要的行政手段，协调产业、环保、土地和金融政策，严格控制钢铁、水泥、平板玻璃、煤化工和多晶硅以及风电设备等产能过剩行业领域的单纯扩大产能项目建设，防止投资过热和重复建设，通过增量控制和存量调整两方面措施，引导相关产业健康有序发展。（作者单位：国家发改委投资研究所）
