爱华网承接产业转移示范区 促进我国产业集群转移与承接的健康发展（2）
四、加大政策创新和政策支持力度。加大财税政策支持力度，进一步完善促进产业集群转移与承接的相关财税政策。整合设立产业转移与承接专项资金，重点对承接产业集群转移的基础设施和重大产业基础建设给予支持。努力推动政策创新。如，建立地区投资补贴政策，鼓励私人企业对落后地区投资，鼓励其他地区企业到西部地区投资。建立和完善激励机制，每年安排一定资金，专项用于奖励在产业转移与承接中取得显著成绩的地区、部门、园区、企业和社会引资人。加快建立和完善衡量地方经济发展与考核地方政府绩效的合理标准，制定跨区域投资的产值考核和税收分享制度。 五、提高承接产业集群转移的能力。第一，建设良好的投融资环境，解决转移企业的资金问题。引导金融机构根据企业需求开展业务创新，及时满足转移企业多元化的金融服务需求。对牵动性强的重大转移项目，开辟信贷支持“绿色通道”。对积极为产业转移项目承贷、并达到一定额度的金融机构，政府给予奖励。用好政府投资、财政补助、政府采购、财政贴息、支付设备使用费、政府租赁等传统方式，同时运用好财政参股、财政担保等创新方式。积极开展以集群中小企业发行集合债券等方式进入资本市场的探索。第二，大力发展物流产业。加大物流基础设施建设，包括建设一些区域性物流中心、保税物流设施及路网升级；打破行业垄断和地方保护主义，放宽运输业投资和运输企业的经营范围；积极发展内地至沿海口岸的集装化专列货运。第三，围绕承接产业，发展生产性服务业，为引进企业提供完善的专业配套服务。加强对产业集群发展起支撑作用的研发机构、销售中心、公司地区总部的引入和培育。第四，加大政府投入，完善产业集群的公共服务。鼓励行业协会维护企业权益；鼓励高等院校和科研机构为集群内企业提供智力服务；在集群内建设一批技术创新服务中心、创业服务中心、教育培训机构、信息服务中心等。 六、积极帮助和促进企业家的发展。充分重视作为特殊生产力的企业家的作用和地位，出台行之有效的政策促进企业家发展。建立和完善企业家培训制度，提高企业家素质和管理能力。协助企业家建立现代企业制度。对有巨大贡献的企业家给予奖励和激励，增加其在本地区创业的信心和动力。全方位优化投资环境，尤其是人文环境，要用感情留人、事业留人。遏制非正常的企业家群体性外迁现象。 七、宣扬诚信文化和建设诚信社会。积极宣扬诚信文化和地方特色、传统文化，建立完善的信用规章制度。在全社会营造亲商、安商、富商的浓厚氛围，推行“产业转移招商服务公开承诺”。采取“亲和”政策，鼓励外商参加本区各种公共活动，加强本地企业与转移企业的密切交流与合作。政府职能部门联合社会中介机构，对集群内企业进行公正、客观的信誉评级，向社会公布，对信誉良好的企业大力推介，对信誉差的给予警示。制定行业规范，防止企业的机会主义行为。 八、重视人才引进和劳动力素质提高。第一，制定出台企业人才队伍建设规划及相关政策，支持和鼓励企业自主引进人才。要“用事业造就人才，用环境留住人才，用机制激励人才，用法治保障人才”。第二，努力提升劳动者素质。加大对职业教育的投入，深化职业教育教学改革，努力提高教育质量。大规模开展就业培训，重点在就业能力、工作能力和职业转换能力上下功夫。建立开放有序的人才市场体系，鼓励民间资本、外资积极参与人才中介业务经营。建立健全人才及劳动力资源信息网，促进优势人力资源向优势企业集中。 九、坚持走环保和可持续发展道路。各级政府要充分认识产业转移与污染转移间的辩证关系，承接产业转移不能再走先污染、后治理的老路，把可持续发展理念贯穿于产业转移与承接的整个过程中。首先，出台相应的审批、管理条例，严把产业转移准入关。积极推动节约型产业转移或转移产业的节约型发展。其次，加强承接产业转移的统筹规划，根据不同区域的主体功能定位，制定差别化的技术和市场准入标准。对重工业和化工、制革、冶炼等污染性行业产业集群，要建立循环经济产业园区，实行统一管理、统一治理。第三，完善环境经济政策手段，重视引入环保新技术，鼓励企业的环境友好行为，引导企业将污染控制、节能减排降耗贯穿于生产经营的全过程。（作者单位：国家发改委投资研究所） 3类投资项目管理制度 文/马小丁 《国务院关于投资体制改革的决定》颁布后，投资项目管理制度的最大变化是建立并实行不同投资主体的项目管理制度：政府投资项目实行审批制、企业投资项目实行核准制或备案制。这种制度上的变化，彻底改变了过去计划体制下不分投资主体、一律按照投资规模由政府作为决策主体进行项目审批的单一审批管理制度，标志着我国投资项目管理形成了适应社会主义市场经济发展要求、对不同投资主体实行差别化管理的制度体系。 在实际工作中，尽管针对不同投资主体的项目管理制度已经颁布实施了多年，但是，仍然有许多人对此了解不够，认识不深，在项目申报过程中还处于盲目混乱状态。那么，怎样才能正确理解现行项目管理制度并适应制度要求，满足实际工作中项目申报的制度和程序要求呢？ 3类投资项目管理制度 的适用范围 按照《国务院关于投资体制改革的决定》要求，投资体制改革的一个主要内容是将不同的投资主体纳入到不同的项目管理制度之中。针对政府投资主体实行审批管理，而针对企业投资主体分别实行核准或备案管理。由此出发，在实际工作中，什么样的项目适用于哪一种制度，基本的判断标准是看项目的投资人是谁:投资人是政府，项目建设资金来源是政府财政性资金的，为政府投资项目，需经过严格的审批程序方能完成项目决策；投资人是企业或个人，且项目建设资金来源为非政府资金的，不分项目性质，不论规模大小，不管所处行业和区域，均为企业投资项目，根据项目实际情况，分别实行核准或备案管理。企业投资项目，由企业自行完成项目决策，如项目的经济效益、项目建设方案、项目融资或资金筹措方案等属于项目内部的相关决策，政府仅从项目产生的外部性影响和项目建设所需的外部性条件两个方面对企业进行必要的行政性管理，实行核准或备案管理。 在实践中，投资主体属性十分明确的项目，如单纯的政府投资项目、企业投资项目，相关人员能够非常清晰地知道适用于哪一类管理制度，而一些资金来源构成复杂、如中央政府投资补助或贴息项目，或投资主体界定不清的项目，如地方政府投融资平台（政府投资公司）投资的项目，往往存在认识上的混乱，不知道适用于哪一类管理制度。这些相对复杂的项目究竟适用于哪一类管理制度，实际上并不复杂。对于使用中央政府投资补助或贴息的项目，国家发改委颁布的《中央预算内投资补助和贴息项目管理暂行办法》（国家发改委令第31号，2005年6月8日）中对此类项目如何进行前期管理有明确的规定，即中央政府安排给单个投资项目的投资补助或贴息资金超过2亿元的，或者补助或贴息资金不超过2亿元、但超过3000万元且占项目总投资的比例超过50%的，均按中央政府直接投资或资本金注入方式管理，由国家发改委审批可行性研究报告。除此之外的项目，国家发改委一律只审批项目资金申请报告——但是，在国家发改委审批项目资金申请报告前，省级发改委必须完成项目的审批工作，即此类项目仍然实行审批管理制度，只不过审批权限下放到省级投资主管部门。而使用中央政府投资补助或贴息资金的投资主体，不仅包括地方政府投资项目，也包括企业投资项目。 地方政府投融资平台（政府投资公司）投资的项目，情况相对复杂。其复杂性主要体现在此类投资公司均由政府出资建立，其注册资本金均来自政府财政性拨款或国有资产的划拨，其盈利又表现为企业收益。在实践中，政府投资公司建设的项目往往因其投资主体身份是企业而导致认识的混乱，不知道到底应当实行审批管理还是核准或备案管理。对于此类项目，应当视具体情况来决定采用哪一类项目管理制度：一种情况是政府投资公司利用自身积累进行的投资项目，原则上由企业自主决策，实行核准或备案管理；另一种是政府投资公司完成政府交办的项目建设任务，使用政府资金，则实行审批管理。在《国务院关于投资体制改革的决定》中，对于基本建立现代企业制度的特大型企业集团的投资决策权有明确的规定，即“投资建设《投资项目核准目录》内的项目，可以按项目单独申报核准，也可编制中长期发展建设规划，规划经国务院或国务院投资主管部门批准后，规划中属于《目录》内的项目不再另行申报核准，只须办理备案手续。企业集团要及时向国务院有关部门报告规划执行和项目建设情况”。地方政府投融资平台（政府投资公司）的项目前期管理可参照此规定执行。 适用于政府投资项目 的管理制度——审批制 现行投资项目管理体制下，政府投资项目按照严格管理、有效监督的要求，实行审批制度。凡使用政府投资资金的项目，包括使用预算内投资、各类专项建设基金、统借国外贷款等资金的项目，一律实行审批管理。政府投资资金有明确的定义：（1）预算内投资指的是各级政府财政预算支出中用于投资项目的财政资金，按照政府财政预算安排进行管理和使用。中央财政和地方财政中由国家统筹安排的基本建设拨款和更新改造拨款以及中央财政安排的专项拨款中用于基本建设的资金和基本建设拨款改贷款的资金等，均属于预算内投资资金。（2）各类专项基金，也称政府性基金，是按规定程序经国务院或财政部批准的向社会征收的全国政府性基金项目（包括资金、附加、专项收费）。按照财政部最新颁布的《2008年全国政府性基金项目目录》中的规定，目前我国政府性基金共有34个，如三峡工程建设基金、民航机场管理建设费、铁路建设基金、水利建设基金、大中型水库移民后期扶持基金、城市教育费附加、城市基础设施配套费，等等。各类基金中，按归集渠道划分，有的缴入中央国库，如三峡工程建设基金、铁路建设基金等；有的缴入地方国库，如城市公用事业附加；有的同时缴入中央国库和地方国库，如水利建设基金。按征收区域划分，有的是全国范围内征收，有的在某些特定地区征收。（3）统借国外贷款，指的是以国家主权信用为保证的国外贷款，如借用世界银行、亚洲开发银行、国际农业发展基金会等国际金融组织贷款和外国政府贷款及与贷款混合使用的赠款、联合融资等资金。国外贷款属于国家主权外债，按照政府投资资金进行管理，主要用于公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区经济和社会发展。 审批制的管理程序在3类项目管理制度中最为复杂。具体的行政管理程序，在《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》（国办发[2007]64号）中有明确规定：实行审批制的政府投资项目，项目单位应首先向发展改革等项目审批部门报送项目建议书，依据项目建议书批复文件分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续；履行相关手续后，项目单位根据项目论证情况向发展改革等项目审批部门报送可行性研究报告，并附规划选址、用地预审和环评审批文件；项目单位依据可行性研究报告批复文件向城乡规划部门申请办理规划许可手续，向国土资源部门申请办理正式用地手续；最后，依据相关批复文件，向建设主管部门申请办理项目开工手续。相关项目文件、报告等必须满足国家发改委和其他行政管理部门颁布的一系列相关标准、规范和格式要求。这一复杂的管理程序构成，从项目立项开始，直到最终的项目开工许可，每一个环节均需要经过政府相关行政管理部门的审批，充分体现了政府作为特定的投资主体，在使用政府投资资金的过程中必须遵从严格的管理程序，以满足政府作为全社会代言人使用社会公共资源的管理要求。 适用于企业投资重大项目 或限制类项目的管理制度 ——核准制 按照投资体制改革的要求，为适应社会主义市场经济发展的要求，必须放松对企业投资自主权的限制和约束，赋予企业充分的投资自主权。但是，我国推进的是社会主义市场经济，不是完全放任自流的市场经济。在我国特定的历史条件和管理体制下，对企业投资的重大项目和限制类项目，还是要实行必要的外部性管理，相关的行政管理措施和手段仍然有存在的必要性。因此，对企业投资的重大项目和限制类项目要实行核准管理制度。 核准制适用的投资项目种类和范围，由国务院颁布的《政府核准的投资项目目录》确定。在该目录中，共规定了13类项目需经过政府核准后方可由企业投资建设，包括国内企业投资项目、外商投资项目以及境外投资项目。核准项目的认定标准，因项目不同而不同，具体的标准包括产业政策、行业、规模、影响范围、项目特殊性等。 核准权限视项目情况而定：目录中规定由国务院投资主管部门核准的项目，由国务院投资主管部门会同行业主管部门核准，其中重要项目报国务院核准。目录规定由地方政府投资主管部门核准的项目，由地方政府投资主管部门会同同级行业主管部门核准。省级政府可根据当地情况和项目性质，具体划分各级地方政府投资主管部门的核准权限，但目录明确规定“由省级政府投资主管部门核准”的，其核准权限不得下放。《政府核准的投资项目目录》定期进行调整，目前执行的是2004年版本。 核准制项目的管理程序相对审批制要简单一些，《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》（国办发[2007]64号）中，明确规定了核准制项目的行政管理程序：实行核准制的企业投资项目，项目单位分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环评审批手续；履行相关手续后，项目单位向发展改革等项目核准部门报送项目申请报告，并附规划选址、用地预审和环评审批文件；项目单位依据项目核准文件向城乡规划部门申请办理规划许可手续，向国土资源部门申请办理正式用地手续；最后，依据相关批复文件，向建设主管部门申请办理项目开工手续。核准制项目在办理各项行政管理手续过程中，需按照有关部门的相关标准、规范和格式准备各种项目文件和报告。 在核准过程中，政府投资主管部门核准项目的主要依据是核准项目申请报告。为统一和规范管理，国家发改委2007年5月28日颁布了《国家发展改革委关于发布项目申请报告通用文本的通知》（发改投资[2007]1169号），对核准项目申请报告进行了规范，涉及到内容和深度的要求。申请报告包括以下内容：申报单位及项目概况，发展规划、产业政策和行业准入分析，资源开发及综合利用分析，节能方案分析，建设用地、征地拆迁及移民安置分析，环境和生态影响分析，经济影响分析，社会影响分析。 适用于企业投资一般项目 的管理制度——备案制 按照《国务院关于投资体制改革的决定》，《政府核准的投资项目目录》以外的企业投资项目，一律实行备案管理。备案制项目由企业自主决策，但需向有关政府部门提交备案申请，履行备案手续后方可办理其他手续。备案的作用和意义，可以从两个方面理解。一是政府要掌握全社会投资活动的发展与变化，要了解企业投资的规模和方向；二是要对企业投资进行必要的引导和约束。备案不等于是对企业投资的不管不问，而是要依据国家产业政策的规定对企业投资予以引导和控制。在对企业投资项目进行备案时，投资主管部门要依据现行的国家产业政策对项目进行判别，不符合产业政策的，不予备案。此外，规划、环境保护、土地管理等部门，将分别从不同角度，对企业投资项目进行外部性管理。备案管理的依据是2004年11月25日颁布的《国家发展改革委关于实行企业投资项目备案制指导意见的通知》（发改投资［2004］2656号）。 《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》（国办发[2007]64号），明确规定了备案制项目的行政管理程序：实行备案制的企业投资项目，项目单位必须首先向发改委等备案管理部门办理备案手续；备案后分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地和环评审批手续。最后，依据相关批复文件，向建设主管部门申请办理项目开工手续。在企业投资项目备案过程中，各相关行政管理部门应按国家有关规定，在投资者提交相关项目文件和报告等资料后，在确定的期限内完成备案手续。备案项目文件的具体内容和格式等，由各级政府发展改革部门根据本地实际情况确定。
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