爱华网中国住房保障制度的主要问题 住房问题是每个国家面临的共同性问题。现代国家政府一般采取在充分发挥市场主导作用的前提下的住房干预政策来解决低收入居民住房问题。居民住房权利的实现，虽然主要依赖市场机制，但国家通过住房保障机制的干预亦是不可或缺的。房地产市场由市场化住房和保障性住房组成已经取得越来越多人的共识。 我国1998年房改时就曾强调住房保障体系是城镇住房市场的主体。国务院新闻办发布的《中国的社会保障状况和政策》指出廉租房制度和经济适用房制度构成我国当前主要的住房保障制度。但是，呈现在我们面前更多的是住房保障制度的实施情况不尽理想的现实。 据建设部通报2006年城市廉租住房建设情况：从制度建立情况来看，只有77.9%城市建立廉租住房制度，虽然中央政府三令五申，仍有4个地级城市和141个县级城市没有建立。从筹资情况来看，全国累计用于廉租住房制度的资金只有70.8亿元，166个地级以上城市没有明确土地出让净收益用于廉租住房的比例；绝大多数城市没有将土地出让净收益实际用于廉租住房。从覆盖面来看，累计只有54.7万户低收入家庭享受了廉租住房，相对于全国1000万户人均建筑面积10平方米以下的低收入住房困难家庭，廉租住房建设进展缓慢、规模有限。 经济适用住房建设情况同样不容乐观。对照经济适用房要占到70%至80%建设比例的房改最初设想，各地经济适用房建设量根本达不到这个比例。据统计，从2000年开始，经济适用房投资增长幅度、占商品住宅比重以及年新开工面积、销售面积比重等各项指标均呈大幅度下降趋势，部分城市的经济适用房已经是有名无实。 可见，我国住房保障制度实施和推行过程中面临的共同困难之一就是廉租住房和经济适用房的供给严重不足。《经济适用住房管理办法》第17条规定开发商的利润应控制在3%以内，相对于整个房地产业的高利润，如此微利显然不能勾起开发商的胃口。而廉租住房主要用于满足家庭最基本居住需求，与最低收入家庭的承受能力相适应，几乎是零利润或公益性的，开发商更是没有兴趣长期参与其中。
国有经济应有所作为 面对保障性住房建设滞后的现实，国有经济是否应当在住房保障制度中更有作为？笔者对此持肯定意见。笔者认为，国有经济应当在廉租住房和经济适用房等保障性住房领域发挥参与和引导作用，而市场化住房属于竞争性产业领域，应允许各种经济成份公平进入并展开竞争以让消费者从中受益。从微观层面，国有经济需要区分情况对国有房地产企业重新定位。对此，可从三个方面理解。 第一，从国有经济基础理论来看。国有经济参与是国家基于宏观调控、服务社会公益的目的动用财政力量，进行社会投资比例再分配的一系列活动。根据各国国有经济的实践经验，国有经济需要参与的领域主要是自然垄断和提供公共物品等需要国家参与的行业，比如关系国家安全的领域，具有较强公益性的领域，特大型不可再生资源开发领域，其他对国家长期发展具有战略意义的关键性领域等。而保障性住房就属于具有较强公益性的、非国有资本无力、不愿或很少进入的领域。 第二，从国有企业的特性和特征来看。我国国有企业有三个方面特性：一是在国民经济中发挥主导作用；二是通过控制力来体现主导作用；三是弥补市场缺陷。在市场经济条件下，一般性的营利性和竞争性企业，国有经济都可以退出或部分退出，但对于关系国家安全的行业，具有较强社会效益但非国有资本无力或不愿进入的行业和领域，应由国家通过国有企业来实现。此外，国有企业具有营利性和公益性双重属性，相较而言，公益性更为重要，当两者发生冲突时，国有企业应毫不犹豫地放弃营利而服务公共的利益，以保障市场机制作用的有效性。因此，国有企业参与住房保障领域既是弥补市场缺陷的重要手段，也是体现国有企业社会公益性和追求社会效益的形式。 第三，从国际比较角度看，由政府直接或者政府设立专门的国有住房公司负责建造向中、低收入阶层出租或出售公共住房的做法在美国、日本、新加坡等国家都曾出现，至今仍发挥着重要的作用。如美国为解决经济大萧条后的失业人口居住问题，由中央政府出资，由地方政府建造公共住房供低收入家庭租用。至1982年共建造130万套公共住房，解决了400多万户低收入家庭的住房问题。日本政府为低收入阶层提供公营住宅，成立非营利性的“住宅都市整备公团”建造公寓向中等收入家庭出售或出租。 国有经济如何发挥作用 笔者建议从以下几点入手，发挥国有经济在住房保障制度中的作用。 第一，积极鼓励国有企业“进入”住房保障领域。进入住房保障领域的国有企业，首先，从职能来看，这类国企是专门成立或者主要承担为中低收入居民家庭提供廉租房、经济适用房等保障性住房的主体，体现的是国家提供公共服务保障居民住房权利的政府职能。其次，从性质来看，应将这类国企构造为不以盈利为目的、公益性的企业。因为廉租房、经济适用房的开发建设本身没有利润或者很薄的利润，如果要以盈利为目标对这类国有企业进行经营考核，实际是将其与普通房地产企业相提并论。最后，从营运来看，国家应在资金、土地、税收、信贷等政策上进行扶持，以便其能够以低于市场价格向低收入群体提供合适的房源。 第二，准确理解和把握国有企业进入住房保障领域的“度”。谈及国有企业进入住房保障领域很容易让人联想到企业办社会、政企不分的弊端。对此，笔者认为，应把握国有企业合适的参与度。为避免产生弊端的可能性，政府可以在廉租住房或者经济适用房供应和管理办法中予以规定，明确供应和管理相分离的模式，即住房保障领域的国有企业只是特殊的“开发商”，唯一的职责就是开发、建造廉租住房和经济适用房，供应房源出售或租赁给无法通过市场购买住房的中低收入家庭。至于廉租住房或经济适用房的建设规划、对申请人的审核、公示、分配、退出等日常的管理职责则应由政府相关机构承担。这样通过对国有企业和政府机构在组织形式、职能定位、资金流转等制度设计，做到在住房保障领域国有企业进入有据，进入有度。 第三，慎重研究市场化住房领域国有企业“退出”问题。中国人民大学在一篇名为《中国房地产开发企业现存问题及发展趋势》中得出的结论是国企将全面淡出中国房地产市场。但房地产业是我国支柱产业之一，国有企业没有理由完全退出。 近期，国企特别是一些拥有央企背景的地产企业大举进军房地产业，接连夺得土地大单，就引起舆论热议：国企在房地产业的布局是否将有所调整？此前国资委曾圈定14家从事房地产业务的央企，着力打造大型专业地产公司。此中透露的信息可能是国资委有意组建少而精的“国字号”地产企业，集中资源，形成优势。笔者认为，与住房保障领域国有企业的“进入”相比，国有企业在市场化住房领域应更强调“退出”，即便在房地产市场参与竞争的国企，也应慎重研究其在此中的定位、目标和作用及其代表的国有经济在房地产业中的科学布局。 作者系华东政法大学经济法专业博士研究生
