爱华网文/马小丁 新的投资体制下，人们对投资项目的本质有了越来越清晰的认识，其中一个重要的认识就是对投资项目周期、周期阶段划分以及周期管理的认识进一步提高。在国务院《关于投资体制改革的决定》中，按照社会主义市场经济发展的要求，明确了政府投资与企业投资分类进行管理的基本原则，要求加强政府投资的管理和监督，而且基于政府投资的特殊性，对政府投资项目提出了全过程管理的要求。这一重大变化，是对计划经济管理体制下“重建轻管”的纠正。那么，什么是全过程管理？如何进行全过程管理？政府投资项目的全过程管理体系现状如何？进一步完善应当做什么？ 一、对投资项目实行全过程管理是项目建设的客观要求 一个投资项目从提出设想，需要经过前期论证、优化决策、建设准备、建设实施、竣工验收直到投产运营等一系列活动，才能完成项目从策划开始到项目生命结束的全过程，而在这一过程中，投资主体需要对各个阶段的每一个活动进行相关的管理，这是投资项目建设的客观规律所决定的。投资项目的管理，本质上是一个贯穿于项目周期全过程的活动，项目管理与项目活动紧密联系且不可分。无论哪一类投资主体，企业投资主体或者政府投资主体，均需要遵循项目全过程管理的客观要求。 从投资项目全过程不同时间段的工作任务和相关管理需求出发，项目全过程的阶段划分在各国以及国际组织中有不同的划分标准，但没有明显的差别，均根据项目建设全过程的连贯活动的特征进行划分。在我国，通用的概念是将项目全过程划分为4个主要阶段，即前期阶段、准备阶段、实施阶段和投产运营阶段。 投资项目的管理随项目周期的各个阶段逐步展开并贯穿于项目周期全过程，分别针对不同阶段项目的动态变化和相关影响因素的情况实行不同的管理。在项目周期的不同阶段，因工作内容和要求不同，管理工作的要求和重点也不同。在项目前期阶段，管理的重点是对项目投资建设的可行性和必要性进行分析论证，并做出决策；在项目准备阶段，管理重点是准备和安排项目所需建设条件，为开工建设打基础；在项目实施阶段，管理重点是将项目建设的投入要素进行组合，形成工程实物形态；在项目投产运营阶段，管理的重点是对项目全过程进行总结性评价。 二、对政府投资项目实行全过程管理是投资体制改革提出的新要求 政府投资项目，从遵循项目建设客观规律出发，与其他投资主体建设的项目没有任何差异，仍然有必要进行全过程管理。进一步讲，由于政府投资主体、投资资金来源、政府投资方向以及政府投资项目功能的特殊性，相比非政府投资项目，政府投资项目更加需要进行全过程管理。政府作为全社会的代表，拥有绝对的公权力和服务社会的义务，在权力和义务之间，用好权力，履行好义务，是政府天然的职责，也是社会和民众的要求。在政府投资项目中，项目的选择、分析论证、决策、准备、建设、竣工以及后续的运行，是连续进行的、动态变化以及面临众多内外部因素影响的复杂过程。从履行公共职能的角度，政府有责任和义务确保在内外部条件和因素共同作用下顺利完成项目的建设并使之能够实现预期目标，以向全社会提供必要的公共服务和利益，对政府投资项目实行完整、系统的全过程管理是实现这一任务的基本要求。 《国务院关于投资体制改革的决定》中，明确要求加强和改进投资的监督管理，对政府投资管理的要求是“建立和完善政府投资监管体系”。这一监管体系，包括内部管理体系和外部监督体系，涉及到内外部两类监管工作以及多个监管主体。 政府投资项目的内部管理体系，强调建立政府投资责任追究制度。首先，在项目建设过程中承担不同阶段相关任务的工程咨询机构、投资项目决策部门、设计单位、施工企业、监理企业等，都要承担相应的责任，保证项目的顺利实施和相关效益的获得，对项目过程中不遵守法律法规给国家造成重大损失的，要依法追究有关责任人的行政和法律责任。其次，从宏观管理层面，要求完善政府投资制衡机制，政府投资项目主管部门、政府财政性资金主管部门以及有关部门，如规划、环境保护、建设管理等，要依据职能分工，对政府投资的管理进行相互监督。 政府投资项目的外部管理体系，强调的是对政府投资项目全过程的监督工作。首先是要求国家审计机关依法全面履行职责，进一步加强对政府投资项目的审计监督，提高政府投资管理水平和投资效益。2010年5月1日即将实施的《中华人民共和国审计法实施条例》进一步明确了对政府投资项目资金运用的全过程审计监督要求，即“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”，审计机关将对取得财政资金的项目接受和运用财政资金的真实、合法和效益情况，依法进行审计监督。其次是继续坚持和完善重大项目稽察制度，在项目实施阶段对项目进行稽察和监督。第三是2008年11月颁布的《中央政府投资项目后评价管理办法（试行）》，标志着政府投资项目后评价制度的确立，标志着政府投资项目的管理从项目前期、项目准备、项目实施延伸到项目运行阶段，形成了政府投资项目全过程监管的基本框架。此外，按照国务院要求，还要建立政府投资项目的社会监督机制，鼓励公众和新闻媒体对政府投资项目进行监督。 三、“头重脚轻”是现行政府投资项目全过程管理体系的主要特征 在计划体制下，重视项目审批，忽视项目全过程管理是政府投资项目管理的一个基本特征。经历了多年的改革，甚至在今天，这一特征还没有得到完全的改变。从现行的政府投资项目全过程管理体系来看，“头重脚轻”仍然是基本特征。2004年以后，随着《国务院关于投资体制改革的决定》颁布实施，投资项目管理体制和方法实行了一系列改革，国务院以及国家投资主管部门的国家发展改革委，连续颁布实施了大量有关投资项目管理的政策、规定。在近年来颁布实施的大量政策规定中，涉及政府投资项目管理的数量最多，远远超过针对非政府投资项目管理的政策规定，说明按照投资体制改革的要求，社会主义市场经济条件下政府与企业投资项目分类管理的体制已经形成。作为全社会的代表，政府开始对使用财政性资金的政府投资项目实施严格的控制和管理。但是，回顾2004年以来有关政府投资项目管理的政策规定的颁布和实施情况，不难发现一个突出的现象，即大量的政策规定仍然集中在政府投资项目的前期管理方面，对于项目决策完成后如何进行有效的管理，相关的政策规定并不太多。这种现象，说明政府投资项目管理“头重脚轻”的状况还没有得到根本性扭转，政府投资项目管理的工作重心，在很大程度上仍然停留在项目的决策阶段。 与此同时，有关项目周期后续阶段的管理政策规定的调整与完善却停滞不前。以重大项目稽察为例，《国家重大项目稽察办法》于2000年8月颁布实施，至今已经10年时间，在此期间，发展观、发展战略出现重大调整，坚持以人为本的科学发展观构成了经济社会发展的基本要求，对投资项目的理解也发生了重大转变，投资项目管理的理念同样出现了很大的变化。但是，《国家重大项目稽察办法》至今未进行必要的调整，仍然坚持着稽察是为了“保证工程质量和资金安全， 提高投资效益”这一基本出发点。在新的形势下和新发展观支配下，稽察的目的是要保证工程质量和资金安全，要提高投资效益，并没有错。但是，在日益强调投资项目的外部性影响、强调投资项目必须与当地社会相互适应、强调项目建设必须促进经济社会发展的新的投资项目理念下，对政府投资项目的全过程管理仍然还是以项目内部管理为重点，是不能适应当前形势的。 四、目标狭窄和方法落后是现行政府投资项目全过程管理体系的主要不足 与国外相比，我国政府投资项目的全过程管理追求的目标还有差距，还停留在项目层次或者项目本身。以欧盟为例，其在2001年首次颁布实施了《项目周期管理手册》，对欧盟资助或投资的项目全过程管理进行了规定。在该手册中，明确提出欧盟推广使用项目周期管理的目标在于：（1）促使欧盟援助项目能够实现欧盟对外援助政策目标，如人权保护、扶贫、男女平等、环境保护等；（2）项目能够按照预期的战略实施并且解决目标人口的实际问题；（3）确保项目是可行的，项目目标能够在项目运行环境与执行机构的限制条件下得到实现；（4）项目产生的效益具有可持续性。分析欧盟项目周期管理的目标，不难发现：（1）项目周期管理的重点不在项目本身，而是集中在项目能否实现预期的政策目标或者宏观目标上；（2）项目的实施要服从发展战略的要求，而且要能够解决目标人口的实际问题，即项目的实施要以人为本；（3）项目的可行与否或者顺利实施与否，在更大程度上取决于项目运行的环境以及项目执行机构的能力，即项目的成功，受到外部环境的影响和项目执行机构的能力限制，并不是只要投入足够的生产要素就可以实现项目的目标；（4）强调项目效益的持续性，即从长远的角度看待项目效益，而且重点是项目效益能否持续发挥。 和欧盟相比，我国现行的政府投资项目全过程管理的目标还在很大程度上停留在项目层面。以最新颁布实施的中央政府投资项目后评价管理办法为例，在项目单位完成的自我评价报告中，管理办法提出了以下评价内容要求：（1）项目概况，包括项目目标、建设内容、投资估算、前期审批情况、资金来源及到位情况、实施进度、批准概算及执行情况等；（2）项目实施过程总结，包括项目前期准备、建设实施、项目运行等阶段；（3）项目效果评价，包括技术水平、财务及经济效益、社会效益、环境效益等；（4）项目目标评价，包括目标实现程度、差距及原因、持续能力等；（5）项目建设的主要经验教训和相关建议。而对由后评价机构完成的项目后评价报告的内容，在该管理办法中并没有予以明确，从而在一定程度上造成后评价报告与项目单位自我评价报告的内容重复。在实践中，由于管理办法未明确规定后评价报告的内容要求，后评价机构往往将评价的视角停留在项目层次，而对本应关心的、从政府角度出发应当予以重点考虑的政府投资项目的外部性影响、宏观效益、社会效益评价不足，对应当从政府投资项目特别是重大项目建设过程中吸取的有关管理体制、政策、方法等方面的经验教训总结不足。 在政府投资项目的全过程管理方法上，我国同样存在不足，相比发达国家和国际组织明显落后。在欧盟的《项目周期管理手册》中，逻辑框架方法得到了全面的应用。在欧盟项目周期划分的项目策划、立项、评估、融资、实施到后评价这6个阶段的每一个阶段，对项目的计划、管理和评价均采用逻辑框架方法。通过逻辑框架方法的应用，对项目决策、信息以及责任予以明确，并在每一阶段的成功基础上形成下一阶段的任务规划。而在我国现行的政府投资项目全过程管理体系中，还见不到此类系统分析方法的应用，更多的是传统的、常规的分析方法。
五、政府投资项目全过程管理体系的未来发展 综上所述，通过近年来投资体制改革的进一步推进，目前我国已经形成、建立了政府投资项目全过程管理体系的基本框架，与计划体制下的项目管理体系相比有了长足的进步。但是，历史的惯性造成我们对政府投资项目属性的认识水平还较低，就项目论项目、头重脚轻仍然是现行政府投资项目全过程管理体系的基本特征，管理目标和管理方法的不足还制约着全过程管理体系的进一步发展。在科学发展观指导下，未来我国政府投资项目全过程管理的发展，应当注意以下几个方面： 第一，政府投资项目全过程管理的相关法律和政策规定需要进一步调整，相关机构的职能应当进行优化整合。从目前看，项目前期管理的规章制度相对完善，而项目决策后的管理，无论是审计、稽察还是后评价的规章制度，仍然存在不足，需要进一步调整。全过程管理的机构，无论是内部管理机构还是外部监督机构，还处于各自为战的状况，缺乏管理机构的系统性，同样需要优化整合。 第二，政府投资项目全过程管理的理念应当更新，目标应当放大，方法应当升级换代。全过程管理要求把投资项目的全过程作为一个整体进行系统化管理，政府投资项目全过程管理的目标是要实现政府投资这一特殊资金使用的目的，即实现社会效益和公共效益，不能就项目论项目，而是要以公益性目标和宏观目标为管理出发点。在管理方法上，应当借鉴国际先进经验，采用国际通行的项目系统分析方法，而不是传统的项目层次的分析方法。 第三，需要培养政府投资项目全过程管理的专业人才。近年来的实践中发现，国内能够从事项目全过程管理的人才明显不足。以后评价工作为例，能够理解和掌握并运用完整的后评价方法的人才极度缺乏，大量原来从事项目前期分析评价的人员进入后评价领域，其评价的视角、分析的能力、方法的掌握、理念的认知，多个方面都存在不足，还无法胜任后评价的工作。人才的培养，是核心问题。
