中国是高税收低福利 中国税收福利模式辨析(2)



  当然,相应地,人们也不会对政府提出什么福利要求。这一点,从农民的行为模式中可以看得清清楚楚。长期以来,政府虽然向农民征税,却不向农民提供任何国家福利,但农民似乎并无怨言。直到今天,农民生病,即便无钱治疗,也不会想到要求政府为自己看病。农民的习惯做法是回家等死,认为这是个人的命运。这就是文化在起作用。人们并不要求政府承担起从摇篮到坟墓的终身保姆职责。相反,就像梁漱溟先生早就描述过的,只要政府不骚扰,就是最大的幸福。

  这样的文化、这样的信念,不利于中国建设福利国家体系。

  中国有社会福利传统

  中国人向来不信赖政府,不指望政府向自己提供福利,但这绝不等于说,中国人就不要福利,或中国人就没有福利可享。事实当然不是如此。在中国,有一个十分深厚而可贵的社会福利传统。

  儒家具有明确的福利思想,它的理想——大同世界——的标志就是“老有所终,壮有所用,幼有所长,鳏寡孤独废疾者,皆有所养”。但与此同时,儒家又一直主张轻徭薄赋,政府不应与民争利。因此,儒家所谈论的福利,不是由政府来提供的,而是由社会来提供的。

  儒家设想的社会治理模式也支持这样的社会性福利制度。在孔子眼里,君子应当是治理者,君子源出于社会,而凭着其德、行进入政府。这也正是后世“士大夫”的基本样式。自汉代起,接受儒家教育的士人开始主导政府,此即钱穆先生所说的“士人政府”,逐渐形成一个“绅士”群体。他们出自社会,而又回归社会,横跨于社会与政府之间、之上,也就形成了费孝通先生所说的“绅权”。这是中国社会治理的基础,社会秩序主要靠绅士在社会中维持,政府不过是由这个社会制造出来的,尽管由于缺乏有效的权力制约机制,它总是会背叛社会。

  在这种社会结构中,两千多年来,中国社会就一直自己为自己提供福利,解决鳏寡孤独的生活问题,为遇到困难的家庭提供帮助。这种福利最早局限于家族内部,当时的人们聚族而居,形成一个个相对紧密的团体,有的宗族人口甚至达到几千。后来,他们就以这种形态向南方移民,因而,在南方,依然能够看到这种生活形态的遗迹。随着佛教传入中国,并在南北朝时兴盛,佛教开始举办突破宗族范围的开放性慈善事业,包括救济、医疗、育婴等。

  宋代是华夏文明的鼎盛期,也是社会福利事业发展的一个转折点。这个时代,士人出现一次道德觉醒运动,范仲淹的“先天下之忧而忧,后天下之乐而乐”就是士人精神的写照。士人具有与天子共治天下的雄心,士人也知道,治天下当从治家、治理社区开始。因此,他们开创了不少社会福利事业的制度安排。比如,大儒张载的弟子吕氏兄弟创办“乡约”,范仲淹创办范氏义庄,集中族田、族产,以其收入向族内需要帮助的人提供救助,并向族内子弟提供教育机会。

  后来又出现了向整个社会开放的慈善组织,以明清最盛,各地出现了大量“善会”,其活动场所为“善堂”。这些善会通常由绅士发起、组织,广泛动员社会各方参与,尤其是商人。商人普遍热衷于此,并以此积累社会声望。在民间社会,还存在大量的互助性组织,各种各样的“会”。

  这样,社会上存在着多种多样向民众供应福利的组织,包括开放性宗教、世俗公益组织、相对封闭的家族福利制度,还有民间互助组织,各个行会、会馆也提供一些福利。这些自愿性组织构成了社会内部的财富再分配机制,它们生产社会所需要的大多数公共品,其中包括向大量人口提供基本福利保障。这种制度缩小了社会内部的贫富差距,强化了社会内部的联系纽带。

 当然,传统中国的社会福利体系有其局限性,尤其在古代,整个社会的生产效率比较低下,福利供应能力不足以满足普遍的需求。但从近代上海等城市、潮汕等现代经济发展较早的地区的经验中可以看到,随着现代生产方式引入,社会财富生产能力提高,上述非政府的社会组织提供福利的能力也大幅度提高。这段历史对于设计今天的福利制度框架,具有极大参考价值。

  以社会福利为本,国家福利为辅

  毫无疑问,中国社会需要建立更为健全的福利体系,但怎么建?需要明智的抉择。可以有两个选项:一种是欧洲式的国家福利制度,由政府通过高税收的方式向民众提供高福利;另一种则以上面所说的社会福利模式为范本,加以改造升级。

  现在学界、舆论界充斥着羡慕北欧福利国家的声音,但社会福利模式似乎才是世界主流,欧洲之外的很多现代国家采取这种福利模式。比如美国,它的国家福利规模很小,但有发达的社会救助体系、社会慈善事业部门及商业保险体系。日本类似,其国家福利规模低于许多欧洲国家。

 中国是高税收低福利 中国税收福利模式辨析(2)
  有些人把美国称为“社会福利领域的第三世界国家”,这反映了一种偏见,国家主义偏见,以国家福利制度的规模来衡量民众的福利水平。但是,低国家福利并不等于低福利。国家福利制度不是唯一可以想像的福利制度,还存在另一种福利模式:国家福利水平不高,但人们仍享有很高水平的福利,因为社会自己通过多种途径来提供福利。

  本文所说的“社会”,是一个非常宽泛的概念,它自然包括市场。社会福利完全可以由商业化保险机构来承担。只不过,人们的福利收益与自己的投入之间严格对应。当然,商业保险只是社会福利体系的一部分。

  今天人们讨论福利问题、公共品问题,有一个重大认知误区:唯有政府能提供公益产品,政府之外的机构都有营利意图。但其实,在一个正常社会,政府之外的大量机构会提供非营利的公共品、福利。比如,各种慈善机构提供的社会性救助体系。在美国,还有一些保险机构是非营利的。在德国,供应社会福利的主体也是非政府的保险机构。这样的福利机构就更多地类似于部分国民的互助机构。

  中国目前的福利体系,不是严格的国家福利体系,而带有强烈的互助性质。失业、医疗、退休保险体系的资金来源基本有三项:参保人员个人缴纳的保险费,其所在单位缴纳的保险费,及财政补助的资金。前两项就构成了一个强制保险制度,是某一地域范围内的某一类型国民互助的制度安排。后一点才算政府通过税收向民众供应的福利。只不过,这样一个主要属于互助性质的保险机构,被政府设定为垄断的,并由政府来管理,人们才误以为它是一种国家福利。

  因此,中国建设社会福利体系是有基础的。政府要做的有两点:第一,明确这些社会保障的互助保险性质,并引入竞争机制。否则,本来属于个人账户的资金可能被随意动用。管理部门也刻意压低支付标准,参保者不能享受充分的保险收益,保险机构却节余大笔资金用于其他目的。如果这些机构引入竞争,明确其社会属性,并引入社会化的治理结构,当可使之更好地向参保者提供福利。

  第二,政府放松对社团的管理,允许人们以多种灵活的方式成立各种慈善公益机构,向社会供应福利。德国有2600多家医院,其中40%是公立的,20%是私人营利性的,其余40%则是非政府非营利性的,比如由教会、慈善组织创办、运营。在台湾、香港,各种佛教、基督教组织也支持着大量社会公益事业,向广大民众提供了很多福利。中国文化中本来就有这种向家族、向社会提供慈善性福利的传统。随着市场化发育,人们也积累了一定财富,并普遍地具有这种向善之心,只要政府放松管制,这类机构就会大量出现。

  总之,只要制度设计合理,就可以形成一个厚实的社会福利体系,它将包括营利性保险机构,非营利性保险机构,依托于家族、宗族、教会等传统制度的公益组织,向社会开放的各类现代公益组织。他们将构成国民福利体系的基础。政府则在此基础上发挥辅助性作用,建立一个规模较小但全面覆盖的“薄而全”的国民保险体系。社会与政府互相配合,当可为国民提供较为完善的福利。

  当然,社会福利体系发育、完善的前提是政府实行低税收政策,藏富于民,让民众自己来支配社会财富,通过多种渠道进行财富的再分配。如果政府实行高税收政策,那社会匮乏资源,也就无法建设社会福利体系。当然,最糟糕的局面是,政府收的税不少,福利供应却很少,或者政府承诺很多,而由于民情却无法筹集更多税收,那政府就可能面临挑战。

  在中国目前的政制与民情环境下,实行高税收、高福利政策是有难度的。相反,一个低税收、低国家福利、高社会福利的福利体系,更适合于中国的文化、民情与政情。  

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