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三、组织职能和部门化
古立克的管理理论，被人们引用最广泛的，就是他的七职能说和分部化原则。而七职能和分部化，又是建立在组织分工基础上的。 组织分工 古立克认为，分工是组织的基础，也是组织的原因。关于分工的基本原理，古立克的论文没有超越亚当·斯密在《国富论》中的论证。与斯密不同并有所发展的是，古立克对分工的限制作了进一步展开论证。他认为，分工要受到三个限制。一是与工作时间、工作量相关的限制。假如分工仅仅考虑技术因素而不考虑时间因素，就有可能出现不得不在一定的工作时间内从事两项工作，这势必会冲减分工的效用。二是与工作技术、习惯相关的限制。例如，在一个教堂内，把打扫教堂卫生和承办丧事这两件看起来性质不同的工作硬性分开是不恰当的，因为按照习惯，教堂司事同时承办丧事。三是身体的限制，分工不能超出身体的范围而变成器官的分工。古立克对此调侃说，你不能让奶牛进行前半身吃草后半身挤奶的分工，表面看起来似乎很有效，但那不过是纸上谈兵，实地一验证肯定失败。分工是否恰当，用现实操作加以检验，马上就很清楚。 只要有分工，就必须有协调，古立克把这称为不言而喻的道理。如果说，斯密提出了分工的基本原理，泰罗侧重于分工如何提高效率，那么，古立克则强调分工中的协调问题。他认为，协调不是自发的，而必须是依赖理智的、有生气的、持久的和有组织的努力。协调包括通过组织的权力结构方式和通过思想支配方式两种途径实现。这两种途径是互相配合的。在协调中，特别要关注时间因素和习惯因素。“人是一种习惯性动物。”在时间充足时，习惯是协调的基础；在时间不足时，习惯是协调的障碍。 在组织协调方面，古立克以丰富的经验，讨论了控制幅度、单一首长、层级关系等问题。关于控制幅度，他在格兰库纳斯严密的逻辑推论基础上，强调了控制幅度的现实差别中所包含的经验问题，总结出实际的控制幅度受职能因素（涉及到技术的复杂程度）、时间因素（涉及到组织的稳定性）和空间因素（涉及到成员之间的距离）影响。所以，恰当的控制幅度不能一概而论，必须考虑各种因素的权衡。在统一指挥问题上，古立克反对泰罗的职能工长制，又对法约尔的原则做了扩展。他强调，统一指挥指的是那些受指挥的人，而不是发布命令进行指挥的人。正是这一见解，他敏锐地抓住了“一仆二主”的问题实质。分工的本质，是形成工作的同质性。因此，古立克认为，如果分工单元在工作、技术和目的上没有同质性，必然会产生摩擦与低效；一个以一定的专业化为基础的单位，决不能由一个外行来进行技术指导。例如，政府的药品管理是为了保护消费者利益，以药厂利益为主导的部门必然管不好；医院让卫生部门来直接管理，效果肯定不佳。由此，他弥补了斯密从经济角度论证分工的不足，也批评了泰罗分工思想的纯粹技术考量缺陷，把社会因素、政治因素和人员因素引入组织分工理论。对于管理活动中越来越重要的专家，古立克也有自己的看法。他指出专家固然重要，但绝不能越界，在某一领域里具有专业权威性的“官服”，越过这一领域就会变成化装舞会上的“假面”。从协调角度看，组织的权力链究竟是自上而下还是自下而上不能一概而论，需要注意的是，自上而下不能以高层的模式化而牺牲个人的热情和效率，自下而上不能以发展个人的有效性而牺牲协调的愿望和前提。 特别要指出的是，古立克对专业化管理和专家治国的矛盾已经有了很深刻的认识。在科学管理的冲击和推广下，无论是企业还是政府，专业化是大势所趋，然而，古立克发现，在专业化过程中，必须防范专家治国有可能产生的潜在危险。他强调，我们面对的是在越来越小的领域中知道的东西越来越多的专家。受过高级训练的专业人士，在知识广博的领域中，往往会产生一种无所不能的感觉，他们的特殊技术能力可以在狭小的范围内大显身手，然而同时也会把自己那个狭小领域当做整个世界，这就会带来严重的问题。例如，专家提出的预算，很可能只考虑了某一狭隘的利益，但他们会觉得这就是“公共利益”，而把钱花在别的地方就是“纯粹的浪费”。如果有人批评他们，会被他们视为出于“无知和嫉妒”。他们对公民解释传播自己的立场，在他们看来就是“公共教育”，而其他人对公民解释传播自己的立场，他们就会指责说这是进行“政治宣传”。根据古立克的调查和研究，他发现，一项依靠专家集团制定的政策，大约会在今后的30年内都会处在这一专家集团的领导和支配之下，这就有可能产生公共利益的社会性偏差。更严重的是，专家并不一定是有意这样做，而是一种专业习惯。在这里，古立克已经敏锐地观察到了几十年后阿吉里斯提出的“熟练性无能”问题。对此，古立克提出建议说，必须以民主政治来矫正和防范专家的偏失，社会确实需要专家也越来越离不开专家，但专家不能越界，专家不能替民众做主，而只能为民众服务。专家的位置是“鞋底”而不是“鞋面”，只有老百姓才是关于自身利益问题的最终裁决人，古立克由此强调民主政治在政府管理中的地位，并对二战以来的经验进行了深刻的反思。 POSDCORB 古立克的管理七职能说影响巨大，几乎所有稍微正规一点的管理学书籍中都会出现。这一理论建立在法约尔管理五要素思想的基础上。古立克认为，高层管理者的工作，归纳概括起来，就是计划（Planning）、组织（Organizing）、人事（Staffing）、指挥（Directing）、协调（Coordinating）、报告（Reporting）、预算（Budgeting）七个方面，由此组成一个缩略词POSDCORB。 （1）计划。就是为了实现企业所设定的目标，制定出所要做的事情的纲要，以及如何做的方法。 （2）组织。就是为了实现企业所设定的目标，建立权力的正式结构，以便对各个工作部门加以安排、规定和协调。 （3）人事。就是有关人员的吸收和训练，以及有利的工作条件的维持等所有人事方面的职能。 （4）指挥。就是包括以下各项的一种连续工作：做出决策，以各种特殊的和一般的命令和指示使之具体化，作为企业的领导者发挥作用。 （5）协调。就是使工作各个部分相互联系起来，是一种极为重要的职能。 （6）报告。就是使那些经理人员应对之负责的人得到有关正在进行的情况报告，并使自己及其下属通过记录、调查和检查得到有关的信息。 （7）预算。它包括所有以财务计划、会计和控制形式出现的预算。 同法约尔相比，古立克把人事从组织职能中独立出来，单独作为一项职能，以强调管理活动中人的作用，由此可以看出他的思想中人本管理的一些端倪；报告也被古立克作为一项单独职能，反映出他对管理中信息联系的独特看法；比较特殊的是，他用预算来强调控制的重点，这可能与他更多地倾向于公共管理有关。预算和报告作为管理职能，在一定程度上反映出古立克在财务管理和绩效管理方面的长处。这种职能划分，同法约尔的五要素相比，体现出管理活动更为紧密的逻辑关系。尽管后来有不少学者又对此进行了修正，使管理职能的讨论至今尚无定论，但古立克无疑是管理职能理论发展过程中最有代表性的一种。 坦率地说，在古立克的长文中，关于POSDCORB，实际上只占很小篇幅。他的思想贡献，并不是简单地提出了七职能，而是对组织结构与职能的关系、组织运行的实际状况和理论概括的关系进行了富有启发性的讨论。在古立克的思想中，明显存在着一个矛盾，从他对管理活动的具体分析和论证来说，他更感兴趣也更为强调的是来自实践的经验总结。然而，他对管理学科发展的追求和造福于人类的现实责任感，又使他不得不进行建构性的理论探讨。所以，七职能说固然是古立克思想的代表，但他那些经过实践检验的思想感悟火花，以及在这种感悟后的进一步经验概括和理论说明，才是最引人入胜的地方。只有那些在现实中千锤百炼、反复揣摩，并由此对管理产生自己独有心得的人，才可以体会到古立克的这种特色。 分部化原则 古立克在管理理论上的的贡献，除了他对管理过程的描述之外，还有他提出的部门划分理论。他认为，POSDCORB是对高层领导人的职能划分，而不是组织结构的单元划分。作为组织，需要归并组织活动，使组织的构成单元同质化，更重要的是保持组织的整体性。为此，古立克提出了“一致性原则”作为部门划分的指导思想，即要求组织将类似的活动归并于同一部门和同一个人领导，以免引起摩擦和效率低下。 古立克认为，有四种主要的组织活动归并方法。 （1）按目的或职能划分，即根据所提供的服务归类，例如教育、健康和福利。 （2）按所应用的程序划分，即根据所运用的技术和方法归类，例如人事和会计。 （3）按所处理或所服务的人或物划分，例如农民、老兵、穷人或自然资源。（4）按提供服务的地点和场所划分，即做出行为的位置。
按照古立克的方案，具体选择哪种部门划分方法，要看是否能最好地服务于组织目标。不同的组织层次，组织发展的不同阶段，技术手段的发展变化，组织的规模大小，以及特定组织的特定条件，都会影响到分部化的标准。仅仅以层级而言，如果上一层级是按地理位置划分的，那么很有可能下一层级按职能划分更恰当（当然，不排除下一层级仍然按地理位置划分），再下一层级则按技术手段或者专用设备划分更合理，选择的依据，只能是组织管理的实际需要。部门划分可以是“上下对口”的，也可能是完全不对应的，关键在于是否能够取得最大效能，为社会提供最好的服务。这一分部化理论，至今仍然没有被后人超越。 在一定意义上，古立克的组织理论，可以看做是一种组织设计理论。POSDCORB是按照管理过程进行设计，分部化是按照组织目标进行设计。这两种设计，要通过自上而下和自下而上两条途径，既要保证具体单元的同质性，更要保证组织的整体性。更重要的是，所有的设计方案，都要拿到实践中去检验。 古立克和科学管理 人们一般认为，卢瑟·古立克属于管理过程学派的代表人物，而往往不大了解他与科学管理的关系。事实上，古立克同“科学管理之父”泰罗以及他的追随者有着密切的交往。 就在古立克攻读博士学位并到纽约市政研究局兼职的时候，泰罗已经名闻遐迩。而古立克当时的上司克利夫兰是泰罗的好友。在市政研究局，古立克经常见到泰罗到克利夫兰办公室去探访。作为一名青年学生，古立克当时对泰罗的印象是“有点冷漠，有点权威和超然”。可能由于年龄的差别，古立克当时认为泰罗并不是一个很有吸引力的人，但古立克承认，泰罗的分析问题方法使他们很受启发，尤其是泰罗在讲到真正的目标分析和动作的时间分析过程中，那种沉浸于其中并挥动秒表的神态，古立克等年轻研究人员永远不会忘记。泰罗关于管理活动与生产过程中具体、详细、定量化的评论，给他们这些下一代学者留下了深深的印象。 在见到泰罗的同一时期，古立克还见到过吉尔布雷斯的夫人莉莲，并了解到与泰罗紧密相关的“最好办法”竟然来自于吉尔布雷斯，知道了吉尔布雷斯在动作研究中的贡献，还常常遇到甘特图表的发明者甘特。当时的纽约市政研究局，是科学管理群体经常光临的地方，按照古立克所言，这群科学管理的前辈与市政研究局关系密切，“在那段日子里，市政研究局对于他们来说就像是一个呼唤他们的天然的港湾”。 直到1987年，古立克还在他发表的《时间和公共管理》中说到了泰罗。他强调时间的意义：“历史就是时间，通过对美国历史中所发生的事件里的个人行为的研究，我对于时间越来越关注。”追根溯源，古立克指出，把时间这一要素引入公共管理研究，是从泰罗开始的。古立克回忆道：在1915年的某一天，泰罗来到纽约市政研究局的公共服务训练学校，给学生们介绍他有关时间和工厂作业中的工时研究思想。当泰罗讲话时，他总是拿出那块随身携带的秒表，并且强调说，我们在到达教室以后，开始演讲之前，脱掉雨衣花费的时间，实际上是一种浪费。要精确地核算时间，本来应该在进楼以后乘坐电梯的过程中，就可以脱掉雨衣。接着，他继续演示如何对办公室中的每一个动作，或者是对工厂产品装配线的每一步工作进行分析，对分解的基本动作和花费时间进行测量、标准化，并作为调整改进工作流程的依据。古立克对此感叹道：“泰罗是个激情的、富有创造性的人，也是一个真正的传教士。和泰罗接触之后，在以后的人生中我再没有遇到一个像他那样的人—不论在什么样的环境下，都能敏锐地关注时间。”
