爱华网与地方政府变相融资风险的扩大相比，地方债券开闸的风险同样不可小觑。最新的动向显示，地方融资平台这一富有中国特色的财政现象还将继续存在下去
□ 见习记者 和阳 眼看着，“阳光财政”就要到离我们触手可及的距离了，但遗憾的是，我们似乎并没有准备好。 1月19日，国务院总理温家宝在国务院第四次全体会议上提出，“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”。到2月底，即有消息称地方政府融资平台的高风险使得有关部门无法再坐视不理，财政部正在牵头制定一份旨在规范地方政府融资平台的文件。该消息言之凿凿称：“很重要的一条原则是，地方政府和人大所开具的‘担保函’无效。” 但3月中旬“两会”闭幕后，又有财政部人士透露，原定于3月底出台的《关于规范地方及其融资平台公司的举债和担保承诺行为有关问题的通知》，“由于分歧很大，或将延后发布”。 据悉，该《通知》内容涵盖整顿地方融资平台，控制地方政府负债总量，规范其融资担保，允许省级政府发行地方债券，设定合理的地方政府负债率水平等内容，焦点是地方融资平台的存废问题，评论分析到，通知“体现了政府‘关闭后门（变相融资）、开启前门（发行债券）’的意图”。但“或将延后发布”，则意味着地方融资平台这一富有中国特色的财政现象还将继续存在下去。 “后门”风险积聚 地方政府凭借融资平台的“后门”，规避不能举债的法律限制，改头换面进行政策性融资，这一普遍性做法的一个后果是“隐性债务”日积月累达到天量，从下面的4组数字可窥一斑：中国人民银行的数据显示，截至2009年6月，全国总共有3800多家政府投融资平台，管理总资产约8万亿元，负债高达5.26万亿元，平均资产负债率约为60%；交通银行金融研究中心的一份报告则显示，地方政府投融资平台的资产负债比例有的已经高达80%以上；根据财政部财政科学研究所所长贾康的估算，目前我国地方投融资平台负债已经超过6万亿元，其中地方债务总余额在4万亿元以上，约相当于GDP的16.5%，财政收入的80.2%，地方财政收入的174.6%；此前还有媒体援引匿名监管机构的消息称，中国地方政府的债务总额已超过8万亿元，其中7万亿元来自银行贷款。 “按权力和计划来配置资源，这不是市场化的方向。这是对改革的回潮，说重一点，是复辟。我们的政府还是一个生产建设型政府，从面对危机的反应可见其对自身身份的认知。”中国经济体制改革研究会公共政策研究所副所长、北京大学经济学院教授夏业良对《商务周刊》说，地方投融资平台尽管对推动地方发展、保证各级政府投资项目的实施起到了巨大作用，但更值得关注的是政府对经济活动过度参与的行动逻辑。 地方政府建立投融资平台为市政基础设施融资的情况由来已久。我国《预算法》明确规定，除国务院特批以外，不允许地方政府举债。1994年实施分税制改革后，全国财政收入向中央政府集中，地方政府的财权与事权的偏离度逐渐加大，一些城市政府“遇见红灯绕着走”，尝试以投融资平台模式绕过不能发债的政策限制。具体做法基本是政府通过划拨土地、股权、国债等资产，迅速包装出一个资产和现金流均可达到融资标准的公司，再辅之以财政补贴作为还款的承诺，以达到获得来自各种渠道资金的目的，然后把这些资金用于基础设施建设、交通、电力、化工、机械等大规模投资。 这种政府融资模式一经出现并证明有效，即向全国各地迅速扩散，尤其自2008年11月我国为应对金融危机实施积极财政政策和适度宽松的货币政策之后。2009年3月央行与银监会联合下发《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，更被地方政府视为对地方投融资平台的鼓励，面向地方政府的发贷银行不仅是国家开发银行，还遍及各家商业银行。 蔓延带来风险越来越大的另一个迹象是，投融资平台过去主要存在于“有条件的”省一级，根据全国政协委员徐晓兰3月4日对媒体透露的数字，目前70%以上的投融资平台已经是县区级平台公司，去年一年全国就有3000多家地方投融资平台成立。安徽省财政厅一位人士透露，去年他在安徽省某市担任常务副市长期间看到，各县市“疯了似的”建立投融资公司，“也不管还不还得上”。 “前门”小心开启 在北京大学中国经济研究中心教授姚洋看来，当前最应该做的就是转制或者关掉政府融资公司，因为在社会分化显著的今天，政府介入商业，利益集团很可能乘虚而入。“刚把市场建立起来，就去搞政府公司，政府又回到参与者角色，结果又是所谓几千个公司在竞争。”姚洋警告说：“政府深度参与经济后果是严重的，挤出民营资本，腐蚀政府，这些公司头几年也许不容易做坏，以后就不好说了，坏账出来，又要从头再来。最后中国可能要走错路，1990年代以来的改革也可能落空。” 不仅是学者，经过2009年上半年平台数量和信贷金额的惊人增长，负有监管职责的相关部委也清楚意识到地方投融资平台的潜在风险。中国银监会2009年7月底发布了《固定资产贷款管理暂行办法》与《项目融资业务指引》，要求严格防范项目融资风险。河北省财政厅厅长齐守印告诉《商务周刊》，去年9月份，银监会主席刘明康特地给各省省长写信，提醒各地方切实防范投融资平台的还款来源、贷款期限等方面的风险问题。2009年10月21日，国务院总理温家宝部署第四季度重点工作时也指出，“要规范地方政府及其平台公司的举债和担保承诺行为”。 名目繁多的地方隐性债务也为中央与地方、政府与公众之间的信息不对称提供了空间，使得宏观决策难度加大。地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷，形成“多头融资、多头授信”的格局，银行有时难以把握地方政府的总体负债和财政担保承诺情况，造成债务管理非常混乱。而且目前由于各大部委对地方融资平台的理解和界定各有不同，有关部门对地方债务风险只能估算，难以摸底。比如银监会的统计口径比较大，跟政府有关系的平台公司债务都统计在内；财政部更关注的是直接导致政府偿还的融资平台债务，剔除了由项目现金收益来偿还的地方债务。统计数据的不确定性还在于地方政府在填报地方财政报表时有很大的灵活度。河北省财政厅厅长齐守印告诉《商务周刊》：“中央部委的统计数据来源于各省上报，一个项目有的省说，有的省不说。”据悉，审计署已决定2010年对全国各地地方政府债务做一次“全面摸底”。 近年来，贾康、国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长魏加宁等学者先后提出，地方债务问题的治本之策，是允许地方以税收权与税收收入或收益项目的现金流和收益为担保，发行债券、合理举债，从而实现地方债务的透明化、阳光化。在这样的背景下，地方政府融资的“前门”——地方债券提上了议事日程。2009年2月17日，全国人大发布的《国务院关于安排发行2009年地方政府债券的报告》中正式提及了地方政府债券，隔天财政部即下发了《2009年地方政府债券预算管理办法》，地方债开始进入发行实施阶段。去年还陆续下发了一系列《通知》、《方法》、《办法》等制度文件，对债券的发行方式、使用范围、监督管理等工作做出了明确的规定。 发行地方债券的尝试一直在小心翼翼的稳步推进。经过2009年3月份新疆、安徽两只地方债的投放后，2009年第二、三季度集中发行了一大半额度，截止2009年9月4日，财政部代理发行的2000亿元地方政府债券的任务全部完成，采用的是银行间市场国债承销团招标的方式，持债主体主要为商业银行，市场频频破发自在情理中。 今年“两会”上，多位人大代表、政协委员对地方债券募集的资金在应对金融危机、拉动投资消费方面发挥的作用表示满意。贾康也对地方债券的未来态度乐观，“虽然2000亿元的规模很小，但地方债的登堂入室，预示着探索地方融资‘阳光化’这个目标已经很明确了”。消息称，根据去年各地方政府的使用情况，中央对地方债券的分配额度、债券期限做了调整，今年继续发行2000亿元地方政府债券以弥补地方预算收支差。 开闸的风险 就在各方认为地方债券将作为一种成功的改革经验而获得大面积推广，地方融资平台将寿终正寝，“阳光财政”指日可待时，两会之后的《通知》缓行告诉人们，这一天的到来还需等待。 财政部财政科学研究所副所长刘尚希将去年地方债券的实践解读为：为了防范由于法理基础和相关配套制度不到位而发行地方政府债券所引起的信用风险和公共风险，中央政府妥协为由财政部代发地方政府债券，即地方债券的发债主体不是地方政府，发多少、怎么用等都需要中央政府来规定。 中央政府对于地方债券制度性原则的谨慎，源于中国的财政分权在制度供给失衡的环境中的风险意识。1994年的分税制改革加强了中央财政的调控能力，但由此产生的一个矛盾是收入的层层上缴和支出责任的层层下压，事权增加又未获得足够的预算内收入资源，导致地方政府的“预算约束软化”，地方政府千方百计大量增加预算外收入，且“不负责任”的借债。 地方政府对预算外收入的依赖决定了要废除其融资平台的难度何在。众所周知，这类收入主要来源是土地，目前我国部分城市土地出让收入占地方政府总收入的30%—50%，国土资源部发布的数据是，2009年全国土地出让收入达到1.59万亿元，这些钱大多由市级政府及其所属的城市投资平台获得。 一方面是如此庞大的地方财政需求，另一方面，地方债券显然无法及时弥补空白，更何况开闸地方债券的风险同样不可小觑。由于中央和地方的委托代理链条过长，已经导致许多地方县乡财政的困境，在现行行政体制下，下级政府的一切债务实质上是上级政府的“或有债务”，上级政府承担着替下级政府清偿债务的潜在义务，最后中央银行将成为地方债务的“最后还款人”。这种情况下如果放开地方发债，就要冒扩大寅吃卯粮的道德风险。 在刘尚希看来，这种两难境地是制度改革滞后于经济发展所致，“如果允许地方实行赤字政策，很可能导致地方政府盲目发债，强化政府配置资源的能力，进而提高政府配置资源的份额，挤压市场配置资源的空间”。 在他看来，目前地方政府发行债券是否可以放行，其实涉及的是政府的职能如何定位的问题。因此他赞同中央政府的谨慎态度。“在目前信用评级制度和监管体制不完善的情况下，在未理清思路和搭建相应的体制框架之前，不能轻言放开地方政府债券。”他说，“最需要改变的，是财税体制。”
