爱华网到目前为止，国务院仍没有对中央本级的国资机构履行出资人职责进行正式授权。这意味着，国资机构的双重身份问题在目前仍然不能解决。
现在中央级次的国资机构设立国有资产管理公司持有一部分央企属下上市公司国有法人股，似乎表明国有资产管理公司可以成为部分国有控股上市公司的直接持股主体，国资机构在一段时间内仍以履行行政职能为主。 直接持股须对国资委“重构” 要想使国资委成为一个完整的纯粹出资人，发挥其直接持股的优势，摒弃其直接持股的弊端，必须对国资委进行重构 文/刘银国 国资委直接持股的最大贡献在于赋予了国资委完整的出资人代表资格，一定程度上解决了国有股权行使主体长期缺位问题。国资委现在行使出资人代表职权是以国有资产监督管理机构这一政府部门的身份进行的，凭借的是政府赋予的权利，采用的是行政命令方式，结果造成了国资委管了许多不该管的事情，如选拔、考核、监督和任免国有企业经营者；但同时，该管的又没有管好，如忽视了出资人的收益权等权利。这不仅严重挫伤了企业的积极性，而且忽略了国家股权的核心利益。这些都源于国资委不是凭所有者资格而是靠政府职责行使出资人权利，都是因为国资委并不直接拥有国有企业的股权，不是一个完整的出资人代表。 国资委直接持股，可以凭借出资人资格享有股东的全部权力，包括参与重大决策权（投票权）、资产收益权、股份转让权。国资委直接持股，从根本上解决了国资委代表国家履行出资人职能，却无法代表国家收取企业的股息红利、取得国有产权转让收入的尴尬局面。 但国资委直接持股也带来新的问题： 其一，国资委直接持股使国有资产所有者和监管者又成为一体，加剧了政企不分。国资委毕竟是政府机构，代表的是政府意志，而且国资委仍然在执行很多非出资人职能，国资委的“婆婆”加“老板”、市场主体和政府监管者的双面角色不可避免地会使其职能错位，过度干预企业各项自主权的行使。 其二，国资委直接持股可能会形成一个巨大的国企航母，带来更大的关联交易。国务院国资委若作为一个独立的民商事行为主体，直接持有所有央企的股权，那么所有的央企事实上都成为了它的“子公司”，不可避免地会出现以国资委为“母公司”的超级企业集团。同时，央企之间不可避免地会经常出现关联交易。严重的是，作为持股数量上占绝对优势的国资委，其一举一动将左右着中国的资本市场。 要想使国资委成为一个完整的纯粹出资人，发挥其直接持股的优势，摒弃其直接持股的弊端，必须对国资委进行重构。 国资委性质重构：国资委不应作为一个政府机构，否则极易造成政府的社会管理者职能和出资人职能无法分开，以及再次出现政企不分问题。借鉴西方发达国家国有资产管理的成功经验，我们主张将国资委设在全国或同级人民代表大会常委会下，作为一个专职行使出资人职能的机构。 国资委职权重构：国资委作为出资人机构，权限不能够超出股东所应拥有的权利。国资委不能代替股东会，更不能代替董事会。国资委的“管人”，只应限于参加国有企业的股东会或股东大会，通过股东会或股东大会推荐和选举董事及监事，决定有关董事和监事的报酬等，国资委要避免直接干预董事会成员的产生。 国资委的“管人、管事、管资产”职能也可以通过组建国有资产经营公司（一般是国有独资）来行使。国有资产经营公司是独立的企业法人，受国资委的委托行使国有资产的投资决策和管理权，决定国有资产投资的流量和流向。国资委通过对这些经营公司的人的管理来实现管事和管资产，而不是直接去管资产的经营之事。
国资委人员重构：从中央到地方，国资委管辖着17万多户国有企业，掌控着国民经济的命脉，国资委的每一个决定都可能对国家经济建设造成重大影响。因而，国资委人员必须具有较高的素质。国资委应该更多地拥有那些在履行信托职责方面有经验的专业人士和在法律、金融、经济和一般管理方面具有相关专业素质的人才。他们能够清楚地理解在有关国有企业方面与政府公务员一样承担的角色和职责，能够向处于其监管之下的相关国有企业提供公共服务等。
国资委直接持股还需适当身份 就目前已实行国资委直接持股上市公司股权的案例来看，并没有比其他公司显出高得多的治理效率 文/熊锦秋 其实不仅是上海、深圳等改革开放先行区，甚至包括其他省份的一些地级市，实践中早已出现国资委直接持股上市公司股权的做法。 国资运营模式主要包括两层架构和三层架构。三层架构由上至下主要包括国资委、国有资产经营公司、出资企业；由国资委直接持股等于减少中间一层，从而成为两层架构。理论上，管理架构层次越多，委托代理链条越长，代理成本越大。取消中间层次就可减少管理成本，也便于国资委直接获得企业真实信息，从而提高资本运营效率和国资监管效率。 比如，由于国有股权虚位或出资人缺位导致内部人控制，在2007年大牛市期间一些央企热衷炒股甚至参与炒作自己旗下上市公司股票，助推蓝筹股泡沫，有的央企高管也可能通过搭顺风车建老鼠仓牟取个人利益。为狠刹央企炒股风，2008年国资委专门出台《中央企业资产损失责任追究暂行办法》等制度加以遏制。而若由国资委直接持股上市公司股权，以上问题或许就不复存在。 但是，“国有资产经营公司”这个中间层也并非毫无用处，当初设立“国有资产经营公司”这个中间层，授权它或其他投资管理机构经营国有资产，是让它们起政企分开、政资分开的“隔离层”作用。因为国有资产经营公司不是行政机构，而是一个企业法人，一个以盈利为目的的经济实体，因此其身份更易融入市场经济大潮之中。而国资委作为身兼国资监管与运营两大职能的政府机构，若由其直接持股，就可能导致政企不分，同时也面临诸多难以回避的问题，比如国资委的法律地位问题。即使2009年5月1日实施的《企业国有资产法》，也没有明确国资委到底是机关法人还是事业法人或是公司法人，是政府的一个部门还是独立机构或是投资公司；如果发生纠纷，其他市场主体是提起行政诉讼还是提起民事诉讼，也搞不清楚。让这样一个身份不明的国资委来作为市场的一个博弈主体，市场显然还无力招架。 事实上，就目前已实行国资委直接持股上市公司股权的案例来看，并没有比其他公司显出高得多的治理效率。国资委既监督又运营，自己难给自己下任务，加上国资委地位不明，工作目标就难以明确，它也不可能以股东利益最大化为原则，来对所选派进入上市公司的董事、监事制订考核指标，缺乏科学考核指标同样可能形成新的内部人控制。 国资委要直接持股上市公司股权，这就倒逼其必须以纯粹的股东身份进入上市公司，解决办法唯有将国资委目前所兼国有资产运营和监管两个职能彻底分离，专门成立单独运营部门；过渡方案也可在国资委下面成立一个专行国资运营职能的部门（以下称下属专营部门），所有经营性国有资产均由其运作，同时承担股东应负的各种法律责任。由于上市公司资产绝对是经营性资产（否则不会上市），那么国资委下属专营部门在兼顾上市公司社会责任基础上，其运营目标完全可追求股东利益最大化。 国资委成立下属专营部门，这个构想完全可行。《企业国有资产法》第七章对“国有资产监督”提出了“各级人大常委会、各级政府、审计机关、社会公众”等监督途径；而第十一条规定，除了国资委，其他部门、机构也可获得授权履行出资人职责，这样，国资委下属专营部门就可与其他履行出资人职责的机构一道，接受上述各方面的监督，无须担心发生国资委自己监督自己的问题。 国资委若成立下属专营部门，政府就可名正言顺地对该部门提出工作目标和考核指标。专营下属部门则可通过公开招聘专业董事或职业经理人，甚至可选派有关政府部门的公务员（这方面同样可借鉴淡马锡经验），进入上市公司担任要职，并以股东利益最大化原则明确其工作目标和考核指标，将其福利待遇与考核指标挂钩，由此可有效提高公司治理水平。
