爱华网化解地方财政风险最宜开征物业税
中国农业银行昌平支行 王强 2010年4月初，财政部下发《关于地方财政部门积极做好融资性担保业务的相关管理工作业务的意见》，从行文上看措辞非常温和，无甚特别之处。然而，如果细究该意见出台的背景，则有诸多耐人寻味之处。 保增长 地方财政露风险 2008年底，为应对国际金融危机，国内启动了4万亿的投资计划。这4万亿的投资其实只相当于启动资金，惟有地方配套资金的落实才能达到“四两拨千斤”的效果，据统计，地方配套资金需求达到十几万亿。 然而，如此巨量的资金从何而来？靠地方财政收入远远不能满足这笔投资的要求，因此，必须从政策导向上为地方政府排忧解难。2009年3月18日，人民银行和银监会联合下发了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，意见指出，“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓展中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。这个文件的下发，相当于为地方融资平台打开了闸门，也为2009年的货币信贷投向指明了方向。 至于什么叫“有条件的地方政府”？有关GDP收入和财政收入及其担保方式与比例等硬性指标，文件并没有明确提出，这为后来的融资平台泛滥埋下了伏笔。 此后，各地方政府融资平台四面开花，基于银行与地方政府的特殊关系，银行的资源倾向性地流向了地方政府。如果回顾去年一年中某某银行与某某地方政府签订战略合作协议的例子，简直数不胜数。从全年看，2009年人民币各项贷款新增9.59万亿元，同比多增4.69万亿元，据统计近40%投向了地方政府平台，可以说，落实4万亿计划直接引致了天量信贷井喷，同时也使地方政府融资平台急剧扩张。 根据央行调查结果，截止2009年底，全国共有3800多家地方政府融资机构，大约8000家政府投融资平台公司，管理总资产8万亿元，地方政府的负债已达到5万亿元。据《中国经济周刊》报道，截止2009年底，在有统计数字的31个省、市、自治区中，只有黑龙江、内蒙古、新疆、西藏、山西、河南、贵州、宁夏的平台贷款债务率（平台债务合计/本省GDP）低于60%，有10个省市甚至超过了100%。如此高负债运行的地方政府，凸显出公共财政风险已经高度明朗化。 抑风险 投鼠忌器迟难行 早在2009年中时期，经济学者巴曙松、刘元春等已经提出要高度关注政府投融资平台的潜在风险，但一直没有引起足够关注。直到2010年初，保增长任务顺利完成后加大了监管力度，规范融资平台才成为中央政府的共识。 1月19日国务院第四次全会上温家宝指出，把“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”列为今年宏观政策方面要重点抓好的工作之一，此后财政部门开始牵头制定规范意见，但是历经几个月此意见迟迟不能出台。直至此次《关于地方财政部门积极做好融资性担保业务的相关管理工作业务的意见》出台，才算是告一段落。从《意见》的行文看，并没有对地方政府融资平台提出严厉的监管措施，仅从地方财政融资性担保业务这个角度提出了要求。 从规范措施出台的漫长过程可以看出，这个意见是中央政府与地方政府充分博弈的结果，一方是已然开工且需后续资金的大型项目，另一方是地方财政过高的显性负债率。这个矛盾决定了严厉控制地方融资平台并不可行，否则将是大量的银行坏账；而通过规范融资性担保业务，相当于为地方政府敲响了警钟，后续的项目申请则会以审批否决权来控制，至于引而不发的各类债务，只能采用温和的手段逐步消化。 财权收 事权下放埋隐患 财政部部长谢旭人4月在《求是》杂志刊文指出，“在统一税政前提下，研究赋予地方适当的税政管理权，培育地方支柱税源，从而尽可能通过增加地方本级收入，增强各地特别是中西部欠发达地区安排使用收入的自主性、编制预算的完整性和加强资金管理的积极性”。 培育地方支柱税源，在笔者看来是化解上述地方财政风险的必然选择。正如上文所言，在中央和地方财政收入分配比例难以实现大幅改变的情况下，为化解地方财政风险，必须开源节流，规范融资性担保业务是节流之道、权宜之计，而培育地方支柱税源则是开源之道、正本清源之道。 如果说本轮粗犷的保增长策略直接扩大了地方政府财政风险的暴露程度，那么更早期的财税体制改革则为后来地方不断涌现的政府投融资平台埋下了伏笔。始于1994年的财税体制改革，理顺了中央与省级政府的财政关系，但省以下的财政收入问题却迟迟未能解决，特别是各级事权逐步下放的过程中，基层政府财政收入不足的问题更加突出，这种财力上收、事权下放的过程，导致基层政府可控财力相当有限，入不敷出现象比较普遍，从早期的乡村教师发工资难到如今的基层公共设施缺乏都是这种表现。 育税源 首当其冲财产税 目前，地方的支柱税源主要集中于增值税、营业税和所得税，这些主要属于流转税和所得税，而财产税在地方税收中的比例很小，只包括契税等。从对地方GDP增长贡献居功甚伟的房地产行业而言，其贡献的税收只局限于城镇土地增值税、印花税、营业税等交易和流转环节的税种，而房屋保有环节的税收贡献度却严重不足。而且，从现有房地产税收设计情况看，也存在一定的重复征税等问题，如印花税和契税的重复征收等。 可以说，房地产作为国民经济的支柱产业，在对其的税收设计上存在不足，直接导致了其对税收贡献度与其对GDP贡献度不相匹配。因此，深化财政体制改革，培育地方支柱税源，应该从完善地方税收结构的角度出发，研究开征财产税即物业税，并解决其中的重复征税问题。 鉴于当前资产价格泡沫严重的事实，在实现物业税由空转向实转的过程中，应该防止将物业税指向性地当作应对房地产泡沫的手段的倾向。物业税作为一种财产税，其改革路径应该基于财政税收体制改革的大局，从完善税收结构、培育地方支柱税源的角度进行研究。 通过征收物业税，为地方政府提供大宗的稳定的税收来源，逐步充实其财政收入，达到化解其财政风险的目的。从这个角度讲，只有推出物业税，充实地方财政收入来源后，清理和规范地方融资平台才会水到渠成。
