爱华网他举例说，从1999年开始，中国房地产业迎来高速增长期，但也逐步开始暴露出房价过高、结构不合理等问题，房地产业逐渐成为社会关注的焦点。2003年，央行认为局部投资增幅过大，于是在当年6月出台121号文件：加强房地产信贷，四证取得后才能发放贷款，提高第二套住房的首付比例。 然而，在遭到来自房地产开发商的激烈抗议之后，国务院没能顶住压力，于2003年8月12日颁发了由建设部起草的《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(18号文)，把房地产业定性为“促进消费，扩大内需，拉动投资增长，保持国民经济持续快速健康发展”的“国民经济的支柱产业”。这一与23号文、121号文件完全相左的文件，被当时的建设部称为“指导当前和今后一段时期我国房地产市场发展的纲领性文件”。 “所有关于房地产市场的争论就应该停止了！”房地产业内人士向记者介绍，当时以任志强为代表的房地产商们闻听18号文内容后欣喜若狂，据说SOHO中国董事长潘石屹闻听后激动地说：“都是利好消息，只要读懂了这个通知，房地产开发商都会很高兴的。” 在王炼利看来，1998年以来的中国房地产市场，并不是一个真正的市场，“基本上没有值得肯定的地方，也是不成功的”，大多数消费者没有选择余地，也没有得到有效改善，“而真正从房改中受益的只是少数‘负责人’群体”。 她认为，所谓的成绩，大多出于统计意义上的操作，“政府以‘人均’为统计衡量标准难以反映‘群体’的真实情况”。比如，据统计，到2009年底，全国城镇人均住房面积已经接近30平方米，比1998年的18.6平方米增加了10平方米以上。但谁也不能否认，目前是建国以来中国房地产市场矛盾和风险最大的时期。 对于矛盾和风险的根源，官方不具名业内人士向记者坦言，既不是开发商的逐利天性，也不是“一次房改”，而是政府在住房改革具体操作中的“甩包袱”行为，回避政府对保障性住房的公共责任，将住房保障基本上推向了市场。 1/3还是2/3 如果仔细分析“一次房改”的政策文件，可以很清楚了解到，政府并没有否认住房的准公共产品属性，1998年开始的住房改革其实总原则与李明“二次房改”的核心思路相类似。 比如，在“23号文”中，除了确定住房货币化改革方向之外，最重要的房改思路就是“最低收入家庭购买廉租房，中低收入家庭购买经济适用房，其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房”的原则，并明确“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”。原建设部也曾明文规定要求各地住宅建设70%—80%应建经济适用房，销售给中低收入家庭（北京规定为年收入6万元以下家庭）。 但是，这一规定一开始就遭到了开发商的激烈反对，认为从发达国家走过的道路来看，经济适用住房属于社会保障体系，应该是为少数人服务的，正确的情况应该是80%的人购买商品房，10%的人购买经济适用住房，10%的人租住廉租房。 终于在2003年的18号文中，经济适用房开始由“住房供应主体”换成了“具有保障性质的政策性商品住房”。同时其保障对象也进一步缩小，实际执行时，标准又更侧重于其中收入偏低者，形成“重市场轻保障”，甚至到后期成为“市场甩掉保障远远跑在前头”的格局。 经适房饱受诟病，甚至渐成“鸡肋”的另一个重要的原因，就是资格审查流于形式，导致大量“开着私车住经适房”的现象，“摇号”舞弊事件频频发生。同时一些原本一些用于经适房建设的用地很多也被“偷梁换柱”，用于商业开发(参见《商务周刊》2007年第18期《上海1500亩经适房用地国有变私有之谜》)。 从政府层面来讲，面对渐涨的住房民怨，也从来没有说不管不顾，甚至上至国务院总理温家宝，下至各地市官员，都曾广泛出国考察学习。在蔡金水看来，中国的住房问题可以借鉴新加坡的“组屋”经验，而政府层面的考量亦是如此。 组屋工程是新加坡从上世纪60年代开始，为使“居者有其屋”而实施的政府主导的普惠性住房工程。过去40多年，新加坡政府共修建96.8万余套组屋，目前约84%的新加坡人居住在组屋中。政府资金在其中扮演着重要角色，购屋居民只需要动用薪金的20%来偿还贷款。 2007年11月，温家宝总理，站在新加坡建屋发展局大厦三十二层，远眺组屋区，“几年前，我曾经专门考察过，受到不少启发”。这种学习也催生了“住房和城乡建设部”的诞生。这也被认为是政府重新介入居民基本住房保障领域的一个重大举措。首任住建部部长姜伟新不止一次地强调：“保障房和商品房是住房制度的两条腿，缺一不可。” 实际上，近几年来中央和各地方政府对保障性住房的重视程度不断提高。2007年8月，中央出台“24号文”，明确提出“把解决城市低收入家庭住房困难作为住房制度改革的重要内容”；2008年12月，国务院会议又提出加大保障性住房建设力度、加强经济适用住房建设。去岁今初，面对高企的房价，中央连续出台措施“遏制房价快速上涨”，而无论是“国四条”还是“国十一条”，都特别强调了继续大规模推进保障性安居工程建设。 在政府思路和政绩考核越来越倾向于更大比重加强保障住房的同时，实际效果却不容乐观。据全国人大常委会调研发现，2009年全国当年保障房建设任务完成率仅为23.6%。目前在全国城镇的低保家庭中，各级政府已通过各种方式缓解住房困难的仅占7%左右；而在全国已开展廉租住房的城市，其覆盖面仅在1%左右。 看上去星火燎原的保障房建设，实际状况却如“蜗牛”爬行，自然有其理由。 谁来关上“土地财政” 的“潘多拉盒子” 对于保障性住房进展很慢的现状，其实很容易找到原因，那就是地方政府动力不足。在今年1月19日召开的“保增长保红线行动”成效座谈会上，国土资源部给出了一组数据：去年1—11月，我国保障性住房用地供应27.54万亩，仅完成年度计划供应量的46.66%。而今年两会期间，重庆市市长黄奇帆在接受采访时直接坦承：保障性住房的主要问题是供给不足。 “房地产正在绑架中国金融，并已彻底绑架了地方政府，绑架了老百姓。”蔡金水把最终的矛头直指“土地财政”。在目前国内很多地方政府，属于预算外收入的“土地财政收入”早已超过了来自法定税费财政收入。 据国务院发展研究中心的一份调研报告显示，在一些地方，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。在“土地财政”上，一些地方政府最核心的做法是土地整理，就是政府运用行政权力把集体所有或其他用途的土地整合后，进行招拍挂，价格就会翻几番。 据国土资源部的统计数据显示：2007年全国土地出让金总额达1.3万亿元；2008年受金融危机影响有所降低，但仍达到了9600亿元；2009年全国各地土地出让金达1.5万亿元，其中国内70个大中城市土地出让金共计1.0836万亿元，比2008年增加140%。
蔡金水认为这种模式应溯源至上世纪末开始的分税制改革。“中央政府和地方政府其实都是一种两难境地，要进行住房市场优化，同时还必须进行财税、金融、干部考核等诸多体制改革。”他和北京师范大学副教授黄兴文、财经评论家叶檀等都认为，无论是“二次房改”还是完善“一次房改”，最终都难在“土改”上，先要改变供地制度，才有望解决高房价问题。 因此，在蔡金水看来，解决目前住房难题的一个核心是政府职能归位。这首先体现在对地方政府过于依赖“土地财政”模式的反思与扬弃，其次是真正将住宅房地产确立为居民基本生活必需品，提高持有和炒作成本。政府在经济适用房和廉租房的建设方面，应力求到位，否则，解决低收入阶层住房问题和抑制房价上涨的目标都难以实现。 但正如国家住建部部长姜伟新所言：“客观地讲，各级政府对住房保障的认识也有一个过程。毕竟保障房的建设与商品房不一样，需要政府大量投入资金和土地；必须制定若干优惠政策，牵扯到方方面面的利益，也会减少一部分地方财政的收入。” 也就是说，当前不论是对住房制度修修补补还是推倒重来，面对着几乎同样的巨大压力：整个房地产制度的调整与建设，从土地流转制度到物业税等的改革，牵涉到太多的改革深水区域。但吸食了十多年“土地财政鸦片”的“瘾君子”，要戒掉“政府、开发商、银行”的土地产业链和利益链，就如同把打开的“潘多拉盒子”重新合上。
