爱华网文·严荣
空前的国际金融危机，再一次使人们的目光聚焦到IMF改革的问题上。始自20世纪70年代布雷顿森林体系危机四伏之时，每当“不成体系”的国际金融体系出现动荡，IMF改革就会成为国际社会的热点议题。但是在国际金融市场从暴风骤雨转向暗流涌动后，改革的声音又淹没在高涨的市场中。客观上说，IMF一直在改革，但是与人们的期望总是有很大差距。比如将“结构调整计划”更名为“减少贫困与促进增长计划”，但“换汤不换药”，了无新意。从已有进展看，此次讨论的参与主体更为广泛，议题内容更加深入，而且IMF本身回应改革的态度也更积极，甚至在其官方网站上都单独列出了关改革的讨论。但是，改革能否得到实质性推动，还有待观察。 IMF改革的三大主题 IMF改革并不仅限于某一单方面内容，从机构价值到机构职能，从治理结构到工作方式，从战略决策到人事安排，几乎每方面都是要改革的内容。归纳起来，这些林林总总的内容主要围绕着三个主题：合法性、责任性和有效性。 合法性是从价值层面讨论IMF是否应该设立以及IMF的组织运行是否体现了公平正义。IMF的创立，是人们试图抹去两次世界大战期间混乱记忆的成果，既见证了国际社会通力合作的努力，也展现出国别利益和谋划世界治理秩序的野心。不可否认，60年来，IMF在维护国际金融秩序、促进世界经济发展等方面都起到巨大作用。但是，对于年过甲子的IMF应该如何延续才能证明其价值，人们有着不同的见解。弗里德曼和舒尔茨等人就曾明确提出，应该取消IMF，理由在于IMF的存在是政治干预市场的显明例证。尽管认可这种极端观点的人士较少，但大多数人还是认识到IMF应该做出较大调整，否则其合法性基础将面临瓦解之忧。其中一个至关重要的方面就是IMF应该更加体现国际公平和正义。 IMF现有185个成员国，每个国家的权利与其份额直接挂钩。但是份额的分配原则和调整机制，不仅有失科学性，而且缺乏动态性，导致发达国家整体拥有较大的决策权，尤其是美国对于重大决策拥有事实上的否决权，而众多发展中国家在IMF决策过程中话语权较少，即便是快速发展的新兴大国，也很难在IMF的运行中展现自身的活力与进步。 责任性是从制度层面讨论IMF的运行机制，包括职能设定、监控与回应机制。在布雷顿森林体系下，IMF的作用主要是维护成员国之间的汇率稳定，当成员国国际收支出现“根本性失衡”时，与其协商调整汇率平价，以及提供流动性援助等事宜。在牙买加体系下，IMF的主要任务是维持国际金融体系的稳定，在成员国发生金融危机时，承担“救火队”的职责；在国际债权人与债务人谈判时，充当“调解人”的角色。但是，在IMF履行职责的过程中存在许多值得讨论的问题。比如，IMF的问题视野应该集中于国别政策还是体系性问题；IMF在危机管理中如何加强危机预警功能；IMF提供贷款所附加的条件是否合理；IMF的履责情况应该对谁负责，如何做出回应，等等。 其中，关于贷款条件的争议较多。因为在某些主要国家主导决策过程的情况下，贷款条件的设定会有偏向的可能。亚洲金融危机期间韩国的遭遇就是例证。韩裔英国经济学家张夏准（Chang Ha-Joon）在其《富国的伪善》中曾用一个故事讽刺IMF的贷款条件：“假如我是一个小业主，想从银行借钱来扩大我的工厂。银行经理针对我将来如何还钱而设定一些单边条件是非常自然的；甚至针对我扩大工厂时使用何种建筑材料和购买何种机械而设定一些条件，也都是合理的。但是，如果他附加的条件是，我应该减少脂肪摄入量，因为（不是完全无关）脂肪含量高的食物会使我身体不健康，从而降低我偿还贷款的能力，那我就会认为这是没有道理的侵扰。当然，如果我真的是孤注一掷，那我会忍受侮辱而答应这种不合理的条件。但是如果他进一步规定我应该每天在家少待一个小时（认为少把时间浪费在家里就会增加可用于工作的时间，因而减少拖欠贷款的机会），我可能会给他一巴掌，然后冲出银行。我的饮食结构和家庭生活对于我经营生意的能力并不是丝毫没有影响，根据银行经理的推理，它们是相关的。但问题是，它们的相关是间接且有限的。” 有效性是从工具层面讨论IMF的治理结构，包括机构设置、决策体制和人事安排等。从组织结构角度看，IMF主要由理事会、国际货币与金融委员（IMFC）、执行董事会、管理层以及众多的专业服务机构组成。作为IMF的最高权力机构，理事会由来自185个成员国每个国家的一名理事和一名副理事组成，通常每年在基金组织和世界银行年会上召开一次会议，必要时也可召开特别会议。理事会除保留批准增加份额、分配特别提款权（SDR）、修改《基金组织协定》和接受新成员、现有成员的强制退出以及修改《附则》的权力外，将大部分权力赋予执董会。 IMFC由24名理事组成，理事来自执董会24个选区，负责就国际货币与金融体系管理事宜向理事会提供决策建议，因而IMFC只是一个政策咨询和决策论坛。执董会按照理事会授权负责基金组织的日常工作，由24名执董组成，其中5名执董由基金组织份额最多的5个成员国（美、日、德、法、英）任命。另外19名执董由其他成员国组成的选区推选产生（其中，中国、俄罗斯和沙特阿拉伯各推选一名执董代表本国）。 执董会除了每周的定期会议及负责向理事会做例行年度报告外，还要时常开会讨论成员国出现的重大经济发展问题以及国际金融领域出现的重大事件等。管理层包括一名总裁、一名第一幅总裁和两名副总裁及其手下工作人员。总裁既是执董会的无投票权的主席，也是基金组织工作人员的最高领导。在名义上，总裁由执董会选举产生，但按照基金组织成立时的一个非正式惯例，总裁一直由欧洲人担任，自设立第一副总裁职位以来，该职位一直由美国人担任。 对于IMF的治理结构，各方主要讨论的问题有，是否应该设立部长级的委员会以强化IMF的战略决策功能；如何建立并加强IMFC与理事会的工作联系机制；如何改革执行董事的产生方式；总裁以及高层管理者的遴选问题。 IMF改革的动力 金融全球化。布雷顿森林体系崩溃以后，随着信息通讯技术的飞速发展以及资本市场的自由化，金融全球化取得快速发展。在数量上，国际收支占世界同期GDP的比率翻了四番，国际金融投资更是增长十多倍，国际金融市场上的主体也成倍增加。另外，金融全球化在推进速度和覆盖范围的地理广度上都有所增强，而且包括对冲基金等主体在内的私人资本流动的冲击力越来越强大。面对这些变化以及由此带来的挑战，IMF唯有通过改革才能增强其相关性。由于私人资本已经成为国际资本流动的主要形式，如果固守其原有的立场，IMF将会面临与国际金融市场渐行渐远的困境，不仅不能发挥稳定国际金融体系的功能，而且会被边缘化。 民族国家。IMF成员国数量由1944年的44个创始国扩大到如今的185个，足以说明过往60年时间里民族国家的成长与壮大。二战前只有西欧和北美大陆可称得上建立了现代意义的民族国家，而亚非拉大部分地区都是殖民地半殖民地，因而IMF成员国的增量部分主要来自亚非拉地区，是20世纪中期以来民族主义运动的产物。至今，民族国家依然是国际社会的主要国家形态，也是当前国际政治经济活动的基本主体。相比其他组织形式，民族国家在主权设定和合法性基础等方面都有差异。民族国家不仅排除了国内各种权威主体对获得服从和建立秩序的竞争性要求，也在国际体系中成为拥有最高权力的基本组成单位。 在合法性上，民族国家不仅继承了原有各种国家形式（如城邦国家、君主国、帝国等）所承担的维护内外安全、保障基本权利等职责，而且依赖于政治经济权利的平等化，促进经济发展及供给公共产品。民族国家的形成和发展使世界经济交往处于政治分割的背景之中，各个国家为了巩固政治合法性，一方面竞相争取一些经济要素（如资本、技术等），另一方面又对一些要素（如劳动力）的流动设置障碍。在IMF改革问题上，民族国家的利益权衡始终是一个核心要素。美国既不会轻易放弃独享的否决权，也对新兴大国的崛起持疑虑心态；欧洲国家虽然主张强化IMF的合法性基础及相关功能，但不希望以牺牲自身利益为代价。
