爱华网本刊特约评论员 刘必宁 去年下半年以来，为应对国际金融危机的冲击，一些有条件的地区加快了城市轨道交通的建设步伐，将地铁建设作为贯彻落实中央重大决策、保持经济增长、切实改善民生的重要措施。 截至去年年底，全国已有25个城市的轨道交通近期建设规划获得国务院批复，总投资接近1万亿元。到2015年前后，将建设87条线路、总里程2495公里，总投资9886亿元。从目前态势看，地铁热仍将持续，这或许从一个侧面反映明年政府主导的投资仍将在经济增长中扮演至关重要的角色。 作为投资巨大的重大建设项目，地铁的建设除了解决城市拥挤不堪的交通问题，必定会在一定程度上拉动DGP增长和增加部分就业。 不过，海外学者在解答《财经文摘》疑问时也指出：“中国投资万亿修建地铁，目的不完全是缓解交通压力，事实上也未必能有效改善交通，这更多的是一项政治决定。解决城市交通的最好方式并不是地铁，而是靠建设综合交通体系和对私家车进城的限制。”事实上，地铁该不该建不是问题，分歧的焦点在于何处建，何时建，怎么建。 面对迅猛的城市化浪潮，在平衡中国的城乡经济和区域经济发展的视野下，我们究竟应该如何看待让城市人羡慕不已的地铁交通？还是让我们把视野放在国际背景下进行考量吧。 谁的地铁，谁做主？ 在亿万投资保增长的背景下，城市发展出现了“泛地铁化”，地铁俨然成了解决所有城市拥堵的灵丹妙药和最优方案。可是拥堵的症结，果真都需要这副高价药来治吗？ 中国应该建多少地铁？中国有多少城市应该建地铁？这不应该作为问题讨论；然而，站在城市建设民生为本、量力而为的理性立场上，这却很有必要讨论。即使那些不建地铁似乎就难以缓解交通压力的城市，也应有一个客观评估、分阶段实施的科学决策问题。 解决拥堵，非地铁不可？ 政府批准地铁建设有三项指标——城市人口超300万、GDP超1000亿元人民币、地方财政一般预算收入超100亿元。而今，在全国34个人口超过百万的城市中，国务院已批准和将批准的城市轨道交通规划共涉及25个城市。 发展中的城市，交通拥堵是难题。解决这个难题的方法有许多种，而地铁是最昂贵的。国家发改委基础产业司司长王庆云介绍，目前，常见的三种轨道交通方式的成本差别很大：地铁的建设成本在5亿元/公里以上，轻轨的建设成本在2亿元/公里以上，有轨电车的建设成本也就2000万元/公里-3000万元/公里。 在亿万投资保增长的背景下，城市发展出现了“泛地铁化”，地铁俨然成了解决所有城市拥堵的灵丹妙药和最优方案。可是拥堵的症结，果真都需要这副高价药来治吗？ 城市轨道交通的诞生和发展已有100多年历史，目前世界上著名大都市如新加坡、香港、纽约、伦敦、巴黎等已经基本建成了以轨道交通为骨干的现代城市交通体系。埃森哲卓越绩效研究院的调查显示，上述城市轨道交通所承担的客运量已占城市总客运量的50%-80%。而截止到2009年5月底，上海市轨道交通线路日均客运量为341万人次，只承担了24%的公共交通客流量；北京市2009年年底的轨道运营线路日均运营380万人次，仅仅承担了19.24%的公共交通客运量。 大建地铁，政治意义大过经济效益 北京、上海是中国轨道交通最发达的两座城市，轨道交通客运量比例尚远低于世界发达国家水平。这从一个侧面反映出，乘坐地铁的人群事实上是固定的，对另一些人来说，修再多的地铁也不会放弃开车。另一方面，中国为了增加GDP大力发展汽车工业，在北京这样的超大城市，私家车也成为人们的刚性需求，路面上小汽车数量有增无减。私家车越多，城市交通就越不理想。
美国能源基金会轨道交通专家Paulo在接受《财经文摘》专访时说，解决大城市交通问题，从根本上还是要靠公共交通系统。 “中国投资万亿修建地铁，目的不完全是缓解交通压力，事实上也未必能有效改善交通，这更多的是一项政治决定。解决城市交通的最好方式并不是地铁，而是靠建设综合交通体系和对私家车进城的限制。以北京为例，如果划出一半的地面道路归公交专用，公共交通立即就会效率很高，私家车会更加拥堵，就会逼迫更多的人选择公共交通。这个方法或许更加立竿见影，但是公共管理者大抵不敢也不愿这么做。因为这样一来，公务用车也被堵在路上了。但也只有政府官员上下班都挤地铁坐公交了，城市道路交通拥堵问题才真正有望解决。换句话说，城市交通拥堵是很容易解决的问题，关键是公共管理者有没有决心和勇气。”Paulo表示。 Paulo还认为，建地铁对市民生活无疑是好事，但如此大规模、密集的上地铁项目就不太正常了，会浪费纳税人的钱。“估计投资资金的50%都有可能被浪费掉。” 《瞭望东方周刊》2009年的一篇文章和Paulo持同样的观点：“如果财政把钱给国有企业，国有企业再从银行贷款把地铁建起来，这里面的猫腻和浪费太大，地铁投资这一块浪费掉的资金大概在20%-30%。” 真的“不差钱”吗？ 拥有地铁，是全国许多大中型城市的梦想。城市政府对地铁可以说是又爱又恨。地铁是唯一一个由地方投资却需要国家审批的基础设施项目，地铁同时也是一个没有盈利前景但成本昂贵的投资“无底洞”。 1995年，中国就涌现过一阵“地铁热”，当时国务院发布了第60号文件《暂停审批快速轨道交通项目的通知》，宣布“不再批准地铁项目立项”。由于担心地方财政压力过大，杭州、沈阳以及上海的M8号线皆遭受了当头一棒，同时广州、青岛、西安、重庆和成都等城市建设地铁的规划热情也严重受挫，基本停摆。 如今，国家宏观政策扩内需、增投资着重向市政民生工程倾斜，由于银根宽松，地铁建设再次出现一哄而上的急进局面。中央对动辄上百亿的地铁项目审批慎之又慎，审批闸门何时关闭仍然是最大悬念。搭上这班顺风车，赶在闸门关闭之前加快推进城市轨道交通建设成为各地共识。 各地的网络论坛常常是酝酿和发酵“地铁梦”的地方。当苏州、无锡先后获批建设轻轨、地铁之后，同属“苏锡常”板块的常州坐不住了。常州坊间不由自主地将“地铁热”视为区域竞争格局变化的晴雨表，有常州市民在网络上写道：“在轨道交通建设上常州又一次落后半拍，这就意味着在苏锡常板块被边缘化，常州如果不跟进，在投资环境、综合实力上就要丢分。” 以常州为代表的民间持续升温的“地铁梦”，与城市政府执著的地铁申报之路相互呼应，让新一轮的轨道交通建设热上加热。那么，深埋在地下的铁轨究竟能不能托起城市腾飞的希望？ “现在的一个问题就是花钱买工期。比如一个项目要5年建成，非要压缩到3年半，现在很多城市的目标是在市长卸任之前通车，这已经成为一种政治目标。”北京理工大学教授胡星斗对《财经文摘》表示。 南京地铁2号线东延线专家论证会上，该市财政局官员坦陈，南京市级财政已经无力负担这条线路23.97亿元的造价。此前，为建设地铁1号线，财政已经投资84.83亿元，接着又投资170多亿用于2号线和1号线南延线建设，南京市财政已经不堪重负。经济发达省会城市尚且面临如此压力，其他二线城市地铁投资带来的财政陷阱更无需赘言。 尽管如此，似乎也不能阻止地铁建设的“大跃进”。不少获批建设地铁的城市，关于地铁是否会融资，怎样融资，甚至还没有完全确定，巨大的建设资金缺口对地方财政提出考验。 政府通过贷款资金投入地铁建设，导致的最大问题是各地可用资金更趋紧张，甚至没有资金投入其他民生工程。 谁来在乎就业？ 对中国这样一个人口大国来说，最大的民生只能是就业。在刺激计划制定之初，最让人忧心的问题就是就业不振，于是，一场围绕保增长和保就业之间关系的争论在媒体展开。在胡星斗看来，中国目前投资的基本上都是大型工程，它们对GDP的贡献要远远大于对就业的贡献。 “地铁建设对城市GDP的贡献很大，但建设中所能容纳的就业是非常有限的。目前中国的发展战略仍然是GDP优先，促进就业优先现在还没有做到。现在，很多人认为目前中国应该把促进就业作为优先战略，我同意这个观点。当然，投资地铁虽然要经由中央批准，但中央的4万亿投资实际上主要是为了保八，以GDP为重，所投资的项目，比如地铁建设实际上对就业的改善作用非常小。”胡星斗说。 此外，还有一个不容忽视的问题，投资建设的地铁工程主要是由大型国有垄断企业控制，胡星斗认为这对“国进民退”的发生也起到了很大影响，使大量投资流向大型国有垄断企业，而民生问题反而没有得到改善。胡星斗建议：“与其把这么多钱砸进地铁，不如用于投资第三产业，扶持人民创业，提高对劳动者的教育和技能培训，这种投资效率要远远超过对地铁的投资。” 民意总是“事后诸葛” 地铁建设如火如荼，但一条地铁新线路如何设计规划，如何设置站点，似乎缺少征求民意这一应有的程序。地铁建设需要考量城市公共交通布局，考量科学和专业，更需考量社区民意。政府和专家的视角是宏观的，民众的视角是微观的，前者永远无法替代后者。 北京地铁天通苑加站就是个典型例子。据资料显示，有关方面最初只在人口稠密的天通苑设了一个地铁站，但天通苑居民判断出这一设计的缺陷，提出在天通苑人口最密集的天通苑北再加一站。结果证明，天通苑居民是对的，新加的站是北京地铁5号线客流量最大的站之一，天通苑居民在为自己争得出行的便利同时，也让5号线的规划更为合理。这对5号线和北京民众来说，无疑是幸运的事，但这依然是“事后诸葛”。更常见的情况是，民众连事后诸葛也当不了，几乎对决策不产生影响。 从北京地铁5号线，我们看到了构建城市公共交通规划建设的公民参与机制的迫切性，仅仅让民众参与地铁站名网上征集是远远不够的。也正因为高度的不透明性，民众对地铁规划项目中政府官员、地产商是否侵占国家利益疑窦丛生。成都地铁一号线南延线至华阳站线路，在规划中改变了方向，被成都百姓认定是开发商利益左右了地铁线路，伤了华阳百姓的心。 埃森哲研究中心的资料显示，成熟的、民众参与性的机制应该是：第一，有关公共交通规划建设的信息及时公开，每一项变动都公告利益相关人，而不是民众上网查询才“偶然发现”；第二，政府相关部门和专家不再是“隐身人”，他们想什么，正在做什么，都主动找公众沟通，公众诉求可以找到明确对象便捷地向上传递，政府和民众间建立起公开的对话通道；第三，一切都有规范的程序，比如，每一条地铁线路建设前，都应召开听证会，听取各方意见，比如社区居民可以聘请专业人士对社区增开地铁站进行论证，这种论证应成为重要的决策参考，如此还可以在最大程度上避免相关利益集团对公共规划的侵扰。 城市公共交通规划建设是一纸宏大的蓝图，民众不该只可对其远望或仰视，而应当可以走近它、看清它，对它的每一个细节进行斟酌。地铁建设不仅关系到巨大的投资，更牵动着庞大社会效益的添损，多方参与、慎重把握，哪怕速度慢一点，也应尽量的保证决策的科学和合理，保障社会公平，减少决策失误的风险。
