爱华网金融体系应当通过公平和公开的方式有效地分配信贷资金 金融服务业中影响公平竞争的最严重和最隐蔽的障碍就是大而不倒的问题 必须防止出现世界经济的命运与少数大型金融机构的经营联系在一起的状况 对美国经济健康非常重要的是保持一个多样化和有活力的金融体系，在此体系中社区银行发挥着重要作用 美国经济的一个重要力量源泉是比较重视自下而上，而不是自上而下的增长和发展方式。在此模式中，个人的创造力、对本地区情况的熟悉和对长期相互关系的信任等都在促进经济创新和进步。正是这种由下而上发展的能力，以及基于对本地情况和相互关系的熟悉使社区银行不同于其他金融机构。对美国经济健康非常重要的是保持一个多样化和有活力的金融体系，在此体系中社区银行发挥着重要作用。 正如本次危机所表明的，对美国金融体系的多样化和效率造成最大威胁之一的是那些所谓“大而不倒”金融机构存在的致命问题。美联储一直与社区银行保持着特殊关系，随着联储从危机管理转向支持经济复苏，这种特殊关系将变得无比重要。 转向一个更具竞争力、更有效率和更多创新力的金融体系 美国的金融体系具有突出的多样性。一些国家严重依赖少数大银行提供信贷和金融服务。相反，美国的金融体系包括各种规模的金融机构、具有不同的管理模式和定位。与其他国家相比，美国更依赖各类专业金融市场来配置信贷和分散风险。美国的金融体系是复杂的，但我认为从很多方面来讲，这种多样性是一种力量。我们有许多方法来构建借款人和储蓄者之间的联系。将储蓄资金投入到最有生产力的行业和地方是经济发展成功的一个十分重要的前提条件。 为了充分发挥作用，金融体系必须公正和有效地分配信贷资金。在一个市场经济中，实现上述目标的最好方式是在公平环境下进行公开竞争，这样一种框架可以为消费者和借款人提供不同选择，并使最具创新精神的企业有机会获得成功和不断成长。遗憾的是，美国目前的金融体系明显缺乏这种竞争理念。 在金融服务业中，影响公平竞争的最严重和最隐蔽的障碍就是大而不倒的问题。像大家一样，我清楚地记得2008年秋天的危险时刻，当时几家大型、复杂的金融机构的失败或接近失败冲击着金融市场和美国经济的基础。联储、财政部、联邦存款保险公司等机构采取了非常措施，加上其他国家采取的类似行动，我们勉强防止了一场全球金融体系的崩溃。即使采取了这些非常措施，本次危机的经济成本仍然非常高。但我坚信，如果全球金融体系解体，对资产价值、信贷供给和信心的影响会导致经济出现更深和更持久的衰退。在不知不觉之中，世界经济的命运如此密切地与少数大型金融机构联系在一起。如果说我们从本次危机学到什么的话，那就是我们必须确保不会再次面临相同的局面。 在金融体系接近于崩溃的日子里，“大而不倒”的金融机构的成本非常高。但即使在平稳时期，“大而不倒”机构的存在也会给美国金融体系带来巨大成本。也许最重要的是，如果一家机构被公众认为是大而不倒的，或是当局让其倒闭会受到普遍批评，则其债权人和交易对手就不会有动机来评估该企业经营模式、管理质量以及风险承担的行为等。结果是，这类机构面临有限的市场约束，使其能够以优于其质量和业绩风险的条件来获得融资，这使它们有承担过多风险的动机。 金融机构变得大而不倒还会造成不平等竞争，这会使最具生产力和创新性的机构无法发展。在公平竞争的环境下，小机构的业绩应当有机会超过大机构。而表现不佳的机构应当退出市场，使相关资源用于其他方面。美国经济不是静态的，我们的银行体系也不应当静止不变。
总之，为了建立一个有竞争力、充满活力和具有创新精神的金融体系，在这样的体系中市场约束会鼓励效率和控制风险，我们必须彻底解决大而不倒的问题。但如何做到这一点？目前已经提出了一些建议，包括限制金融机构的经营范围和业务种类。我认为许多这类建议都值得认真考虑。当然，监管者应当具有限制企业从事不恰当风险性业务的权力。但即使实施了这些建议，复杂和全球化的经济仍然需要大型、复杂和国际活跃金融机构来满足跨国企业的需要，促进商品和资本的国际流动，发挥规模和范围经济的好处。不可避免的挑战是确保规模、复杂性和相互关联性不会使这些金融机构免受市场约束，不让它们成为金融体系中潜在的定时炸弹。 为了解决大而不倒的问题，联储的主张包括三个部分。第一，联储和其他监管机构必须持续开发和实施非常严格的规则，使这些规则有助于降低大型、复杂金融机构给整个金融体系带来的风险。过去几年的事件明显说明，所有大型、复杂金融机构（不仅是银行持股公司），都必须受到强有力的管理和并表监管。另外，本次危机也显示，监管者必须考虑针对整个金融系统的潜在风险，而不仅仅是给单个机构造成的孤立风险。实行一种能够同时发现针对整个系统和单个机构风险的监管方式，是一项艰巨的任务。仅仅侧重单个机构的传统方法无法有效防止本次危机，而且未来也不可能成功。因此，联储一直在与国际机构协商，要求最具有系统重要性的机构增加持有的资本和流动性，改善风险管理机制。另外，美国正在改变对大型机构的监管架构，目的是改善并表监管的有效性，同时也是为了在监管系统中使用更全面和更系统的方法。 该解决大而不倒战略的第二个部分是增加金融体系本身的抗风险能力，降低系统性事件造成的潜在损失，如一家重要机构的倒闭等。例如，联储正在牵头研究如何改善信用违约掉期和其他衍生品的清算及结算体系，如何增强回购市场的稳定性。限制大型金融机构失败的影响不仅在危机时期是有益的，而且也有助于减少大而不倒的问题。如果政府相信金融体系足够强健，可以承受大型金融机构的失败而不会造成严重的混乱，则政府就没有充分的理由进行干预。 第三，由于仅靠政府的监管永远都不足以防范所有风险，所以增加市场约束是所有应对大而不倒问题措施的重要组成部分。为了建立针对大型机构的确实有效的市场约束，市场参与者必须确信，如果这类机构无法履行义务，则其股东、债权人和交易对手将不会因政府的行动而受到保护。为了使这种威胁有信誉，我们需要一个新的法律框架，使政府能够平稳地关闭一家面临失败和具有系统重要性的金融机构，而不会对整个金融系统造成严重的伤害。换句话说，我们需要另一种处置面临倒闭金融机构的机制，既不会使其无序破产，也不对其进行救助。 这种框架的一个原形已经存在—即《1991年存款保险公司改进法》确定的处置面临失败银行的规则。正如联邦存款保险现在可以处置一家濒临倒闭银行一样，政府应当可以在适当情况下和根据一些恰当标准，停止和逐步使一家濒临倒闭和具有系统重要性的银行退出市场。金融机构在经营期间不应当接受援助，但在必要时，为了避免无序倒闭对整个金融体系的威胁，有关当局必须有权出售、合并或分拆一家金融机构。处置金融机构不应当保护股东和其他债权人，而且有关当局应当有权要求债券持有人承担损失、取消合约和在必要时更换管理层及董事会。如果最终必须注入资金来保证具有系统重要性金融机构的安全，则最终成本不能全部由纳税人或小金融机构承担，而应当由造成大而不倒问题的金融机构承担。 我不低估建立一个有效处置大型、复杂金融机制的难度。这类机构可能非常复杂，包括法律结构和业务范围。处置那些业务范围涉及许多国家的大型机构尤其困难，因为各国的法律框架不同，而且各国有关当局一般都会保护本国存款人和债权人的利益。我们还必须认识到，这种处置机制应当可以在广义危机情况下发挥作用，这时政府可能被迫要同时解决多个机构的问题。因此精心设计处置方案至关重要。值得探讨的一个想法是要求金融机构制定和维持一个所谓“生前遗嘱”，这将有助于金融机构和监管者在危机发生前就能够找到处置机构的方法。 联储和社区银行 除了我们都关心大而不倒的问题之外，联储和社区银行还有很多共同点。联储与区银行的密切关系最早源于大约100年前1913年联储的设立。Woodrow Wilson总统和联储的其他创建者，考虑到前两次试图建立美国中央银行失败的经验，有意避免创建一个位于纽约或华盛顿的单一和铁板一块的机构。相反，他们建立了一个有12家联储储备银行的体系，这12家储备银行分别位于全国各主要城市。为什么美国中央银行具有这种独特的结构？原因是为一个通常需要做出困难决策的机构提供合法性和使其具有代表整个国家的广泛性。事实说明，这种结构使联储能够与基层建立比较密切的联系、考虑各地的情况和具有多样化的视野，其他联邦机构不具备这种优势。 我们一直都在寻找机会与社区银行家进行互动和向他们学习。例如社区银行家是联储顾问委员会成员，该委员会每年与联储理事会开3次会，讨论如何解决银行业的发展问题。另外，社区银行家还是12家联邦储备银行及24家分行的理事和顾问委员会成员。联储与社区银行的许多联系都与我们对银行持股公司和国民银行的监管有关。这种监管由联储理事会指导，但日常工作由联邦储备银行负责。我们相信这种方式可以确保联储对社区银行的监管保持一致性和纪律性，同时也可以反映本地特点，并考虑到各地区不同的经济条件。例如在中西部，许多社区银行专门从事农业贷款，联邦储备银行的检查人员都具有农业经济和相关贷款实践的专门知识。他们经常向本辖区农业经济学家学习专业知识，以掌握最新的当地情况，虽然许多银行家指出联储的检查人员具有分析能力和很严格，但几乎没有人说他们不公平或不理解本地区情况。我们认为这种反馈说明联储对社区银行监管方式是有效的。 联储结构中的一个特别有价值的方面是，在华盛顿的决策者可以密切接触到全美国高度多样化的经济。当我参加联邦储备银行的理事会时，最有意思的事情就是倾听各位理事介绍其对本地经济的看法。通常的情况是，社区银行理事提出的看法最有价值。这种情况并不令人感到意外。根据其特点，社区银行与当地经济有密切联系，包括与消费者、小企业、大企业、房地产开发商，甚至地方政府。这使社区银行家对当地经济具有独特的看法。当联储分析经济形势时，我们必须依赖官方经济数据来发现全国一般趋势。但官方数据通常会掩盖美国经济的多样性；另外，数据本身具有滞后性，仅仅告诉我们过去几个季度或一年发生了什么事情。相反，我们从社区银行获得的基层信息提供了对经济形势的前瞻性观点和总量数据中没有的信息。 我们与社区银行的接触也为我们了解全国银行的状况提供了关键信息。由于美国金融体系非常多样化，所以如果只关注大型银行而不理解社区银行，则监管机构就无法了解全国银行业的整体情况。与社区银行的密切接触使联储可以更好地了解金融业的全面情况和全国面临的风险，如当前商业不动产贷款的困难和小企业贷款的瓶颈问题，最近大银行和小银行的商业贷款增长速度非常不同。社区银行的观点对我们评估金融监管的成本和有效性也非常重要。 作为一个整体，社区银行对美国的金融稳定十分重要。虽然本次危机与社区银行没有直接关系，但不稳定确实可以由小机构或大机构引发，如大萧条或储蓄和贷款协会危机就是如此。由于上述原因，我们认为，对国民银行和社区银行的监管同样重要。 （本文由中国人民银行研究生部康以同摘译自本·博南克主席2010年3月20日在美国社区银行家全国大会上的演讲）
