爱华网范小虎/文 党的十六大以来，根据十六大报告、《公司法》和《企业国有资产监督管理暂行条例》的精神，上海各区县政府都陆续成立了国有资产监督管理委员会（国资委），并授权国资委代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。截至目前，虽然绝大部分区县国资委对本级人民政府直属企业都实施了权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国资监管体制，但各区县国资委实际监管的范围并不一致，主要有三个区别： 一是对经营性国有资产的监管有区别。有的区县还有一些委办局直属的企业没有纳入国资委监管范围，而有的区县已经基本实现彻底的“政资分开”、“政企分开”。对上海市政府而言，已经明确市国资委是市属经营性国有资产的唯一出资人代表。对于上海的区县政府来说，有的也已经明确国资委是区县属经营性国有资产的唯一出资人代表，并且将原属其他委办局的经营性国有资产划转至国资委监管；有的没有明确国资委是区县属经营性国有资产的唯一出资人代表，也没有明确授权其他部门、机构作为经营性国有资产的出资人代表，但实际上在一些委办局下面存在部分经营性国有资产，并且没有纳入国资委监管范围。 二是对非经营性国有资产的监管有区别。上海市非经营性国有资产的监管原先由市国资委负责，2008年9号文件出台后，已于2009年11月启动行政事业单位国有资产管理职能移交工作。上海的区县非经营性国有资产一直以来也是由国资委监管，2008年9号文件出台后，有的区县在贯彻落实9号文件的实施意见中也明确提出了由财政部门负责非经营性国有资产的监管，但大部分区县还没有明确。 三是对类国有资产（城镇和农村集体资产）的监管有区别。从市级层面看，城镇集体资产总量和比例已经非常低了，因此市国资委在2006年已经撤销集体资产管理处，但此外还有上海市供销合作总社、上海市工业联社、上海市城镇集体联社和上海市生产服务联社等城镇集体经济组织。至于农村集体资产，根据《关于加强农村集体资产管理工作的通知》（国发［1995］35号）的规定，本市明确由市农委作为指导和监督农村集体资产管理工作的主管部门。上海的区县大多还存在一定数量的城镇和农村集体资产，而且越是郊区其集体资产总量和比例越高。上海各区县集体资产监管的主体也不一样，有的区县设有（增挂）集资委，有的区县设国资委（集资委），有的以国资委名义监管。基本上所有的区县国资委都承担对城镇集体资产的指导和监督职能，但有的专设集体资产管理科，有的则没有专设科室。对农村集体资产的指导和监督工作，个别区县集资委专设农村集体资产管理科，有的设集体资产管理科，有的则没有专设科室，仅有崇明县明确由农委而不是国资委负责。 区县国资委应该管哪些资产，仁者见仁、智者见智，笔者就上述三方面谈谈个人的观点。 一是对经营性国有资产的监管应该全覆盖。全覆盖包括两个概念，一是产权的全覆盖，也就是国资委作为出资人代表的监管范围应该覆盖全部区县属经营性国资，即唯一出资人代表，这是因为区县经营性国有资产的总量不多，类型也不多，从减少监管成本角度，可以不再授权其他部门、机构作为出资人代表；二是制度的全覆盖，即作为出资人代表的国资委制定的国资监管制度特别是管资产的监管制度应该覆盖全部区县属经营性国资，当然因为种种原因国资委可能不能对所有经营性国资进行管资产和管人、管事相结合的出资监管模式，而只能采取委托监管模式。产权全覆盖是制度全覆盖的前提，没有产权全覆盖也就没有制度全覆盖的法律基础。制度全覆盖是产权全覆盖的保障，没有制度全覆盖则产权全覆盖只是空中楼阁。 二是对非经营性国有资产的监管应该由财政部门负责。这不仅是因为有35、36号令的规定，更是因为非经营性国有资产的性质使然。一是根据规范的公共财政理论，行政事业性（非经营性）国有资产属于公共产品范畴，是市场经济体制下政府履行社会公共管理职能所依赖的物质基础，而《企业国有资产法》规定，政府承担的社会公共管理职能与国有资产出资人职能应该分开，因此由国资委负责非经营性国有资产的监管是不合适的。二是绝大部分非经营性国有资产是由同级财政预算资金形成的，作为非经营性国有资产预算编制、配置的财政部门同时对其进行必要的监管是适合的，也是可行的。三是对非经营性国有资产的监管也是财政部门预算管理的一项基础性工作，因为有效地开展非经营性国有资产监管工作，准确、完整地掌握非经营性国有资产的有关数据资料，并把它作为编制预算、配置资产的依据，有利于深化部门预算管理改革，有利于科学做好预算管理工作。 比较有争议的是对“非转经”的资产由哪个部门监管。从理论上讲，行政事业单位占有使用非经营性国有资产，不应用作经营。国家允许非经营性国有资产投入生产经营活动，是在特殊历史条件下基于弥补行政事业单位财政经费供给不足和安排人员等的现实考虑。虽然随着国家对公共事业的保障力度进一步加大和对部门预算、国库集中支付以及公务员和事业单位人员津补贴发放的进一步规范，各行政事业单位“非转经”的情况必然越来越少，但要完全杜绝恐怕短期内是不现实的。因此，35号令仍然允许行政单位出租、出借本单位占有、使用的国有资产，36号令仍然允许事业单位将本单位占有、使用的国有资产用于对外投资、出租、出借和担保等。那么，对“非转经”的资产是由财政部门还是国资部门监管呢？笔者认为，不管是对“非转经”行为的审核批准还是对“非转经”后资产的监管都应由财政部门负责，这是因为根据35号、36号令，“非转经”所形成的收入应当按照政府非税收入管理的规定实行“收支两条线”管理，可见“非转经”的首要目的是弥补财政经费不足而不是提高资产使用效率（否则可以调剂或处置而不是“非转经”），因此“非转经”本质上还是非经营性资产，是暂时用于经营性的非经营性资产。但是有一种“非转经”是真正的经营性资产，条件是：1、事业单位中用于对外投资设立企业的国有资产；2、企业的国资收益不是作为政府非税收入弥补财政经费不足，而是继续留存用于企业发展或上缴至国资监管部门，对于这种“非转经”的国有资产毫无疑问应该由国资委监管。 三是对类国有资产（城镇和农村集体资产）的监管最好由集资委负责。根据《企业国有资产法》，国资委是履行国有资产出资人职责的机构之一，其对国有资产的监管职能是由其出资人代表的身份派生出来的，而国资委并不是城镇和农村集体资产的出资人，因此由国资委负责城镇和农村集体资产的监管并没有法律依据，需要本级人民政府专门授权。与其如此，还不如增挂集资委，并由本级人民政府授予其对城镇和农村集体资产的监管职能。而为什么不授予其他部门或机构呢？主要是因为城镇集体资产基本上是经营性资产，特别是企业实体性质的经营性资产，因此由集资委监管可以减少监管成本。而对上海区县的农村集体资产而言，虽然大部分也是经营性资产，但经营性资产比重高低不一，比重高的可以比照城镇集体资产甚至国有资产的监管，比重低的可以专设农村集体资产管理科室，甚至也可以将此职能划至农业管理部门。
作者系上海市普陀区国资委副主任
