爱华网文/周逢民 在全球都热议如何完善金融监管，切实抵挡金融风暴的今天，怎样改革金融监管体制，加强金融监管，防范金融风险，提高监管效率，中国监管当局也应未雨绸缪。中国金融监管体制的建设大体分为两个阶段：第一阶段是1998年以前由中国人民银行统一实施金融监管；第二阶段是从1998年开始到2003年，中国证监会、中国保监会和中国银监会非别成立，由此中国正式确立了分业经营、分业监管、一行三会分工的金融监管体制。 现行金融监管体制面临的挑战 在中国现有的金融监管体制下，中国人民银行着重加强制定和执行货币政策的职能，发挥中央银行在宏观调控和防范与化解金融风险中的作用，负责提供支付结算等相应的金融服务。银监会、证监会和保监会分别负责银行、证券（期货、基金）和保险业的监管；这种金融监管组织架构表明，除中央银行负责宏观调控外，其他几个监管机构都是集中于相应行业的微观监管层面。就中国现行金融监管体制而言，这种监管体制从其实际运行以来所取得的成效看，在总体上是值得肯定的，它不仅统一了监管框架，加强了监管专业化，提高了监管效率，而且还有利于中央银行更加有效地制定与执行货币政策。但近几年随着金融全球化、自由化和金融创新的迅猛发展，金融业开放步伐加快，金融监管环境发生重大变化，分业监管体制已出现明显的不适应，问题也逐渐显露。
综合经营挑战中国现行金融监管体制。随着中国金融体制的不断深化，中国金融业混业经营的趋势开始显露，已经出现了各种形式的综合经营的金融控股公司，如光大集团、中信集团、平安集团等；同时以市场、产品、服务等为方式的银证合作、银保合作和证保合作都在广泛开展，形成了多家监管机构同时监管一家金融机构的现实，往往会产生监管重复或监管缺位、监管成本过高、监管资源浪费。 外资金融机构的涌入挑战中国现行金融监管体制。随着越来越多的跨国金融集团开始进入中国金融市场，它们中的大部分是兼营银行、证券、保险等多种金融业务的金融控股公司。国际金融创新业务的飞速发展，新型金融衍生工具不断出现，既增大了金融业风险，又会使传统的金融监管制度、监管手段失效。对于在传统金融监管方面尚缺乏经验的中国来说，对用现代科学技术武装起来的国际金融机构的监管将会受到严峻的挑战。 现行金融监管体制存在的问题 缺乏有效的监管协调机制。在分业监管体制下，银监会、证监会和保监会三家监管机构自成系统，条块分割，各司其职，它们之间的协调合作至关重要。随着金融业务的不断创新，业务交叉不断增多，不可避免地出现监管真空和重复监管的现象，涉及审批权力的，体现权力设置的重复；涉及责任追究的，反映出监控真空和问题处置的真空，造成监管成本的提高和监管效率的降低。 监管内容和范围过于狭窄。金融监管应贯穿金融机构从市场准入、市场经营到市场退出的全部业务活动，但中国目前金融监管的内容主要集中在机构的审批（市场准入）和合规性（市场经营）上，风险性监管尚不完善，对金融机构日常的业务运营、资产质量和财务盈亏状况缺少相应的监管措施，对金融机构市场退出的监管更是严重缺乏。 监管的方式和手段较为单一。市场经济条件下，理想的金融监管手段应是经济手段、行政手段和法律手段的统一。而中国主要采用的是行政手段，行政干预较多，造成在具体操作中随意性大，约束力不强。目前基层监管部门的监管方式主要是外部监管，即现场监管和事后监管。对苗头性、倾向性问题缺乏超前预警效能。 金融机构内部控制制度和行业自律制度不健全。金融机构内部控制机制是防范金融风险与金融危机的基础性、根本性保障，是金融机构稳健经营的前提。中国金融机构虽然制定了一套基本的内部控制制度，但在实际执行工作中的效果并不明显。具体表现在：金融机构执行会计制度不严，财务报表数据缺乏真实性，没有严格的金融信息披露制度，内部审计组织缺乏独立性和权威性等。 货币政策与金融监管存在利益冲突。中国将银行监管职能从人民银行分离并成立银监会的理由之一便是中央银行在执行货币政策和实施银行监管时的双重角色冲突。但是，成立银监会并不意味着两者之间的冲突得到彻底的消除，是将这种冲突外部化了。银监会成立后，中央银行虽然享有充分的货币政策信息，但不再享有完备的银行监管信息，而这些微观的银行监管方面的信息是有助于中央银行深入地了解金融机构的情况，并凭此更好地制定和实施货币政策。 中国金融监管体制的最终选择 一个好的制度安排应该既能考虑到未来的挑战，又尊重传统和现实的状况。针对综合经营下金融业务交叉的趋势，实施跨产品、跨机构、跨市场、跨国界的监管，即功能性监管，统一、综合的监管模式必将成为中国金融监管体制最终的选择。 加强协作，通力协调，打造监管协作平台。金融监管当局协调不力是此次从美国次贷危机产生及蔓延的主要原因之一。为此，各国的监管改革方案都要求加强监管协调，设立实体化、制度化的监管协调机构。目前，中国的金融分业监管部门之间的协调机制缺乏正式制度保障，监管联席会议制度未能有效发挥作用。因此，应赋予中央银行更大的监管职责。通过中国人民银行“牵头”监管，并与其他监管机构密切合作以解决监管过程中存在的“盲区”。从而明确以人民银行为主体的监管协调机制。 一是现行的《中国人民银行法》立足国际国内金融发展的长远考虑，基于目前分业经营和分业监管的现实，为中国人民银行在发挥金融监管协调机制中的牵头作用提供了法律依据。二是现行的《中国人民银行法》也规定了中国人民银行在中国金融宏观调控和维护金融稳定中处于主导核心地位。中国人民银行通过实施货币政策、资金清算、提供流动性支持以及发挥最后贷款人职能等方式防范系统性风险，从而有效维护整个金融体系的稳定。同时，随着中国金融业对外开放步伐明显加快，金融创新力度也在加大，交叉性金融产品不断增加，与之相对应的潜在金融风险具有交叉性、传染性特征，存在演化成系统性风险的可能，中央银行维护金融稳定的职能因此显得更为重要。三是人民银行作为金融业改革发展规划和金融资源配置战略的主要承担者，决定了其在金融改革中的地位，也决定了其在协调机制中的主导作用。人民银行作为商业银行的最后贷款人，为金融发展提供了坚实的基础。金融改革涉及方方面面的利益，为保证金融改革沿着正确轨道进行和最终的成功，也需要人民银行在金融协调机制中居于主导地位。人民银行应将金融改革、金融开放、金融发展与金融监管统筹考虑，维护金融监管政策的公平，构造有利于金融机构平等、有序竞争的金融生态环境，为金融服务消费者提供合理保护的保障体系。 与此同时，积极为逐步从机构性监管转向功能性监管创造条件。所谓机构性监管是按照金融机构的类型分别设立不同的监管机构，不同监管机构拥有各自职责范围，无权干预其他类别金融机构的业务活动。功能性监管是指依据金融体系基本功能而设计的监管，它关注的是金融产品所实现的基本功能，以金融业务而非金融机构来确定相应的监管机构和监管规则，减少监管职能的冲突、交叉重叠和监管真空，同时，还可以使监管体制和监管法规更有连续性和一致性。而从机构监管转向功能监管的理论依据则在于，“金融功能比金融机构更稳定”，“机构的形式随功能而变化，机构之间的创新和竞争最终会导致金融系统执行各项功能的效率提高”。 建立宏观审慎监管框架，从全球角度，要稳步推进全球金融监管合作和国际货币体系改革。一是完善中国宏观审慎监管框架。维护金融稳定，需要中央银行、财政部门和监管机构共同发挥作用。同样，完善宏观审慎监管框架，也需要明确中央银行、财政部门和监管机构的分工。鉴于中央银行的职能，应从制度上进一步明确中央银行在宏观审慎监管框架中的地位，赋予中央银行对具有系统重要性金融机构的监管权。同时，加快建立存款保险制度，要加快建立早期预警体系、金融稳定指标体系，在宏观审慎分析基础上进行压力测试。 二是研究如何在制度上建立逆周期的因素。现阶段实施宏观审慎监管的一项重要任务，就是要针对金融体系的顺周期性，特别是资本监管和会计准则等外部规则进一步强化金融体系顺周期性的机理进行研究，采取措施缓解其顺周期性，并通过逆周期资本缓冲机制，改革计提拨备和公允价值会计方法等，建立恰当的逆周期机制，通过降低信贷活动、资产价格以及整个经济的周期性波动，防止金融失衡的扩大和系统性风险的不断增加，维护金融稳定。 三是理顺监管体系，不留监管真空。在当前分业经营、分业监管的框架下，应明确对金融控股公司的监管权，抓紧制定跨行业跨市场的交叉性金融业务的标准和规范。要进一步提高金融市场的透明度。 四是进一步完善人民银行与三家监管机构、财政部、发改委等各有关部门之间的协调机制。明确各自的职责，增强透明度，降低成本，提高监管效率，才能真正维护宏观金融稳定。此外，加强国际层面上的监管合作也是提高中国金融监管水平，维护金融业长期稳定的重要方面。随着中国金融的逐步开放，外国银行或外资银行将更多地在中国从事金融服务业务。由于跨国金融机构拥有复杂的组织结构和广泛分布的机构网络，这就增加了中国金融监管的难度，特别是在经济全球化、金融全球化的形势下，金融业务不再局限于某一国家或地区的范围，以国家为单位的金融监管当局已经不可能对其境内的金融机构和金融业务实行全方位的监管。加强监管的国际合作与协调，参照和依据《有效银行监管的核心原则》和《新巴塞尔资本协议》，实现对跨国金融机构的有效监管。要与其他国家金融当局在信息提供、相互磋商、技术合作等方面展开合作。 建立宏观审慎监管的多种方式。一是央行有必要在执行货币政策时采取宏观审慎监管的视角。货币政策的目的在于通过物价稳定促进经济可持续增长。回顾过去25年来的物价走势，各国央行相当成功地实现了稳定物价的目标。不过，就金融体系的稳定性而言，这一时期发生金融泡沫和危机的频率却在不断升高，比如日本的金融危机、亚洲金融危机、美国和欧洲的信贷危机以及近期国际金融危机等。具有讽刺意味的是，所有这些泡沫都是在低通胀环境下发生的。尽管导致泡沫的原因非常复杂，但一个主要的原因在于，在持续经济高增长、低通胀、低利率的环境下，流动性似乎唾手可得。虽说宽松货币环境并非是导致泡沫的唯一因素，但难以否认的是，市场对长期持续的宽松货币环境的预期导致了过高的杠杆率和期限错配，并由此加速了泡沫的形成。因此，在执行货币政策过程中，有必要通过物价走势和金融失衡的双重视角来全面评估经济状况。 二是强调适度监管的重要性。此次爆发的危机再次说明，金融机构的行为有时是激进的，而适度监管可以防止这种情况的发生。在这种情况下，监管当局关注单家金融机构特有的风险，评估单家金融机构运行是否稳健，并进行适当的监管，将是非常重要的。此外，评估整个金融体系的风险状况，并利用获得的信息针对单家机构实施监管，也同样是很重要的。这或许可以说是“说易行难”，但这毕竟已成为一个不可回避的挑战。 建立中央银行与金融监管机构之间的信息共享机制。一是建立货币政策和银行监管共享的数据库。针对非现场监管和金融统计彼此独立而不能相互利用的情况，对现有的金融统计数据库结构和统计网络进行改造，尽快建立统一的、独立的、可自动生成统计指标和金融监管指标的金融信息系统，形成统一、集中、高效的金融信息来源，实现信息资源共享。除数据统计外，中央银行还需要与金融监管机构定期传递以文字形式反映的各类信息，人民银行要及时向金融监管机构通报货币政策执行情况，监管机构也应及时、定期将本部门所监管机构的现场、非现场监管信息资料以及其他相关分析报告送达人民银行。 二是建立信息共享责任约束制度。主要是以法规形式明确人民银行与金融监管机构的信息共享原则、标准、内容以及应负的法律责任等，以保障货币政策与金融监管信息的共享质量，增强货币政策与金融监管的合力。 完善金融机构内控制度和行业自律制度。建立、健全以金融机构内部控制为基础的内部自律机制，维护金融企业资产的安全性和流动性，防范经营风险；建立完善的内部风险预警控制机制，以风险为核心对金融机构管理质量进行评估，提高对金融机构的公司治理水准。同时，加强金融业行业自律性组织的建设，建立、健全银行业协会等行业性组织工作，制定更为严格的行为守则，并对本行业经营者的经营行为进行监督，赋予其行业保护、协调、合作与交流等职能，以维护行业的公平竞争和市场秩序。在政府监管范围之外，通过自律行业的道德规范加以补充，形成市场多元利益主体的相互制衡机制，并在此基础上建立全国同业协会的联系机制。 （作者为中国人民银行哈尔滨中心支行行长）
