爱华网龙 夫/ 文 2 009年4月，国务院批复同意南汇区行政区域整体划入浦东新区，浦东新区面积从532平方公里扩展至1210平方公里的同时，也标志着浦东开发开放进入二次创业的新阶段。陆家嘴集团、张江集团、金桥集团、外高桥集团等浦东四大开发公司重装上阵，并且被要求：“不背过去成绩包袱，不受习惯做法束缚，不为任何风险所惧，不受现有知识局限，不受地域观念限制”。 浦东新区国资委主任陆方舟说，“从历史上看，功能开发区是浦东发展的发动机，浦东国资形成了以开发公司为主导的国资运营模式。所以整合过程中，国有开发公司如何整合最受关注，随着生产力布局调整，浦东国资如何根据体制性安排迸发出新的激情，如何完善和提升核心竞争力需要新智慧”。 两区融合后的浦东国资，主要分为三大板块，一是开发类公司，新区国资26家直属企业中，大部分都是开发型公司，资产规模大、数量多；二是功能类公司，包括投融资类公司、土地资源调控类公司等等，第三是产业板块，目前主要的产业类公司包括上工申贝和轻工装备。 四大金刚 被誉为“四大金刚”的四大浦东开发公司从来都备受关注，这一是基于“浦东”字眼，二是基于“公司主导开发模式的示范者”的地位，陆方舟说，浦东新区四大国家级开发区的开发模式之所以成为“浦东”模式，是因为它独辟蹊径地采用了以开发公司为主体，一定程度上，四大开发公司从无到有、从小变大的成长历程就是浦东20年发展的缩影。 国务院新闻办公室主任赵启正撰写的《浦东逻辑》影响颇大，该书用8个字“空转启动，滚动开发”概括介绍浦东开发模式。也就是说，浦东开放不是靠一般意义上的对公共设施的财政投资，而是基于公有土地资产的市场运作收益。 “空转起动，滚动开发”的浦东模式可以解释为基于土地的公有制，估算出租土地使用权的收入，作为浦东新区四个开发性公司的国有股，一旦有这个“空”的国有股以后，开发公司可以向银行贷款，可以吸引外资，因此说第一轮开发是“空转启动”的。但是一旦开发以后，土地价格就会上升，国有股可以从中取得收益。滚动开发，通过国有股分红的形式，使土地增值收益用于进一步开发，直至浦东新区建成。 陆方舟对《上海国资》表示，在浦东建设和发展过程中，陆家嘴集团、金桥集团、张江集团、外高桥集团等四大开发公司贯彻政府意志、成为浦东开发战略和上海“四个中心”核心功能区建设的承载者和执行者，四大开发公司也被誉为“四大金刚”。 结合当时的情况，开发公司的体制决定是不二选择，陆方舟说，与外省市当时较为普遍的管委会体制相比，浦东四大公司之所以创立，是基于当时特殊的历史条件。 一、国家开发战略确定后的浦东是一片处女地，既是开发建设的热土，同时也是体制机制创新的试验田。当时浦东的行政体制是管委会模式，在这样的大体制下，如何设计四个国家级开发小区的体制，客观上需要有一些创新的思路。二、开发公司的设立也是浦东“小政府、大社会”行政体制的需要，开发公司突破了行政级别、行政编制的制约。三、更为重要的是当时的浦东政府财力有限，开发投入不足，借力于公司体制，可以更好的撬动金融资本、社会资本，推动区域开发。 近期，有媒体做了一份调查，通过选取《人民日报》、《解放日报》、《新民晚报》三份报纸为研究对象，随机抽取其1990年1月1日至2010年3月31日所有标题含“浦东”的862篇报道，综合分析报道标题与内容中的关键词，在2040个关键词中，抽象性名词频次位居前四的依次为：规划、政策、环境、改革。它们占到此类词汇的48.2%，恰好代表了浦东开发开放各个历程中的发展重点。 陆方舟说，这其实表明了浦东开发模式的精髓之处，规划先行，大处着眼，在“土地资源－土地资本－货币资本－更高层次的土地资本－更大的货币资本”独特发展模式中，四大金刚作为区域开发先锋和融资主体，为浦东建设立下了汗马功劳。 政府操作手 浦东开发公司之所以受关注，就是各地希望通过学习和借鉴浦东模式在“政府的开发意志”和“企业的市场化运作”中找到一个结合点，陆方舟说，把两者高度融合、并行不悖才是浦东开发公司的模式之魂。 开发公司是政府意志的体现者，区别于行政事业单位，浦东开发公司一开始就确定了清晰的企业身份，如何使政府的开发意志在开发公司得以贯彻需要有一些制度安排，包括公司的治理结构，干部管理体制和考核体系创新等等。例如，浦东四大开发公司的首任老总曾兼任浦东新区管委会副主任，公司治理结构简约化，采用执行董事兼总经理模式，考核体系则以功能建设指标为重点等等，另外，新区建设初期，开发公司也被赋予了部分行政职能。 这种模式不同于传统意义上的“一套班子两块牌子”,而是通过功能嵌套和机制创新，既确保开发公司按照政府航向进行,不至于偏离航线,也能腾出最大的空间进行市场化运作。 20年前，新区建设首当其冲的必须发挥资金融通的作用，解决“资金从哪里来”的首要问题，政府举债比较复杂，远不如开发公司便捷有效，通过土地滚动开发，开发公司可以灵活地进行多渠道融资，陆方舟介绍说，启动后的浦东四大开发公司的资金融通渠道开始多元化，可以通过与金融机构组成联合投资公司进行融资，也可以通过发行债券进行融通资金，或者通过上市IPO搭建融资平台，四大开发公司在九十年代初就都拥有了自己的上市公司。据测算，浦东开发公司融资能力已经达到了800-900亿左右，巨大的融资能力保证了浦东开发建设的惊人速度。 另外，能相对有效进行成本控制和提高绩效也是开发公司的优势所在，如开发公司可以集约化、专业化对资金进行管控和利用，从而最大限度降低资金使用成本，提高资金使用效益。开发公司的企业基因和企业化组织决定了其效率会高于政府直接运营模式，例如招商，通过企业绩效与薪酬挂钩的激励机制，有利于建立高素质的专业化团队并充分激发团队的工作积极性。 浦东模式的生命力 当“活力不足”的质疑涌向刚及“弱冠”的浦东时，浦东新区国资委主任陆方舟表示，新时期需要新坐标，对于开发公司模式的生命力，需要客观地分析。 一方面，就形态开发的任务而言，两区合并后，空间放大了，张江原来是25平方公里，现在已经扩大到77.5平方公里，金桥和外高桥也一样，2010年4月14日，浦东新区发布了新一轮发展战略蓝图，“7＋1”板块的生产力布局将成为未来浦东主要增长极。陆方舟说，在这种背景下，浦东开发前期类似的需求开始出现，形态开发有了新使命，城市功能建设任务出现了新要求。 而另一方面，就功能开发而言，浦东开发公司还任重道远，无论是金融、航运核心功能区的建设，还是科技创新功能的打造，开发公司都面临新要求、新挑战，需要新一轮的版本升级，比如从招商到选商、育商；从为项目提供空间产品到为产业集群提供系统配套，从引进项目、资金，到主动出资搭建功能平台；从解决餐饮、居住、交通到打造城市高端品质等等。开发公司的生命力在于不断提升能级，丰富能力，从开发商转型为服务集成商。 应该说，在浦东二次创业的征程中，开发公司模式也迎来了新的生命周期，可以也应该有更大的作为，而要做到这一点，切实需要一个自我提升的过程，需要版本升级。——包括“构建新型契约关系、实行板块分类，重点突出企业核心竞争力的提升”。 构建契约关系。不可否认，开发公司的挑战在于需要统筹协调“政府的开发意志”和“企业的市场化运作”二个导向，并努力实现“加和最大化”。因此，一方面，政府在传递“开发意志”的过程中要建立“契约化”模式，特别是要规避“先开枪后瞄准”的现象。另一方面，开发公司要努力成为低成本优质量的契约型供应商，切不可未经政府认可，随意挂账调节成本。 实行板块分类。新形势下，对开发公司的要求更高，必须做到两手都要硬。在履行政府开发意志的同时，要培育更强的市场竞争能力。开发公司可以探索形成系统内的板块分类，有些板块是高度市场化的，就要强化赢利导向，构建与市场化相适应的治理机制，薪酬激励机制；有些板块是以承载政府功能任务为主的，就要在契约化的前提下，努力做到低成本和高效率。另外，必须提升核心竞争力，增强赢利能力。
陆方舟说，浦东开发公司要在第二次创业中真正发挥引领和先导作用，必须提升市场竞争能力，提高赢利水平，只有企业自身具有了市场化的赢利水平，才有能力更好地成为“政府开发意志”的承载者，从这个意义上说，未来的浦东开发公司应该是具备成熟市场化能力的“政府开发意志的承载者”。 浦东模式的示范性 李正图/文 浦东开发开放20年来的实践证明，作为浦东开发开放的重要主体，四大开发公司既出色地完成了上海市委市政府、浦东新区区委区政府交办的开发任务，而且也把自己打造成浦东新区国有资本的运营主体和融资平台，具体体现在以下几点： 一是20年来四大开发公司一直是浦东开发开放的主力军，出色地完成了四个国家级开发区的开发任务。陆家嘴开发公司是陆家嘴金融城的开发者，金桥开发公司是金桥出口加工区的开发者，外高桥开发公司是外高桥国际保税区的开发者，张江开发公司是张江高新技术开发区的开发者。经过四大国有集团开发公司20年的开发，如今的浦东四大国家级开发区已经形成各自的特色：陆家嘴金融贸易区的金融集聚辐射能力和资源配置能力不断提高；外高桥保税区出口加工贸易和保税物流功能不断拓展；金桥出口加工区先进制造业能级和研发服务功能不断增强；“聚焦张江战略”引领的高新技术产业发展迅猛。 二是在浦东开发开放之初，在上海市委市政府、浦东新区区委区政府的支持下，四大开发公司创造了独特的土地批租的开发模式和融资模式。即“财政空转，土地实转，成片规划，滚动开发”，据统计，截至2001年，上海市政府以土地批租形式向四大开发公司成片出让土地23幅共61.59平方公里，折算成国有资本共计61.3亿元，并作为国有股投入四大开发公司。期间，四大开发公司凭借手中的土地资本，向到国内外资本市场融资，吸纳了200多亿元的开发资金，获得了120多亿元的土地转让收入，吸引了800多家中外资房地产公司和总量为400多亿元的房地产开发资金，所有这些共同构成了浦东开发开放的“资本推手”。 三是四大开发公司在浦东开发开放过程中不断加强自身的企业组织建设，建立了与社会主义市场经济体制相适应的现代企业制度，成为浦东国有资本的运营平台。具体说来，实现了浦东国有资产的保值增值，更好地发挥了国资国企在浦东开发开放中的重要作用，激发了国资国企活力；积极利用资本市场所提供的发展机遇，利用浦东新区四大开发公司的上市公司推动国有股权的整合与发展，推进国有资本向优势产业和关键领域集中，推进国有资本与外资乃至民资在浦东开发开放过程中的整合和扩展；利用四大开发公司的上市公司，打造运作规范、充满活力的融资平台，提高浦东国有开发资本的运营效益，提高浦东对外资和民资的吸引力；借助四大开发公司的上市公司平台，稳妥推进浦东新区国有资产资本化、国有资本证券化，实践证明，不断推进国有资本证券化，有利于国有资本的流动和布局调整，有利于国有资本的引导效应和放大效应；提升浦东四个国家级开发区服务全国的能力，四大开发公司通过实施“走出去”战略，把在浦东实践过的成功的开发开放模式和开发公司模式，复制到其他开发区，既推动了其他地区的发展，也履行了上海服务全国的国家战略，还提升了四大开发公司的品牌价值及推动了浦东的产业转移。譬如，陆家嘴集团获得天津小伙巷地块的开发权；外高桥集团与江苏启东市签定战略合作协议，启动上海外高桥集团(启东)产业园的开发建设；张江集团发挥其高端企业、技术、人才集聚的优势，与昆山市政府合作打造以数据开发、技术开发为主导功能的大型软件园。 实践证明,浦东四大开发公司累积了独特的体制优势和特质,这些优势和特质为南汇并入浦东后的“二次创业”和我国其他地区选择开发开放的主体模式提供了一个示范,这就是浦东开发开放选择开发公司模式的示范性。 (本文作者系上海社会科学院经济研究所副研究员,《浦东开发公司模式研究》著者。)
