爱华网2009年3月，在进出口贸易总额连续四个月严重下滑之后，中国人民银行启动了中国进出口银行和中国出口信用保险公司（以下简称：中信保）的改革，并会同有关部门专门成立了这两家政策性金融机构的改革工作小组。
彼时，关于这两家政策性金融机构改革的共识是：补充资本金、强化政策性和完善公司治理结构；在业务范围方面，都将从原来政策性业务转变为兼营政策性业务和自营业务；采用分账管理的形式，在机构内部设立方面体现为国家账户和银行账户。 不过，在接下来的几个月中，改革方案央行反复修改过多次。而其中对于这两家政策性金融机构补充资本金的注资方案，一直是相关部门争议最多的问题。此前，央行有方案动用外汇储备直接向进出口银行注资2000亿，后来的方案则是由汇金向进出口银行、中信保分别注资100亿美元和200亿元。 2010年1月初，央行向国务院上报进出口银行和中信保的注资方案，至当月末，有消息称，经重新调整后，相关部门就由汇金公司发行500亿元债券，向中国进出口银行和中国出口信用保险公司的注资方案达成一致。而据《英才》记者考证，注资方案目前尚未实施。 “注资就是一种资本金的补充，但要算资本充足率，得先分出来哪些是政策性业务，哪些是自营性业务。政策性率，因为这是国家承担的，把自营的业务分出来，然后再算资本充足率，最后有一个规模来限制。”从李若谷的这段表述中，我们不难找出注资方案始终未能水落石出的一个重要原因——政策性金融机构自营业务范围可能还会重新梳理。 关于政策性金融机构改革方案已经迁延多年，却始终未定。但无论未来的改革方案如何确定，对于进出口银行而言，寻求一条可持续发展的道路则是落实改革方案的必要基础。 一些现实的矛盾挤压了进出口银行等政策性银行持续发展的空间。“早先对于政策性银行的监管主要是按照1994年的章程来监管的，这里面本身就有很多模糊的地带。而现在的国际形势、经济形势，各种形势发展变化太快了，当时定的政策性业务可能越来越小了，因为很多已经成了商业银行的业务了。”一位银行业人士向《英才》记者表示，2000年以后，政策性银行就很难按照之前的思路去发展业务了。 “进出口银行和中信保的改革是今年中央金融工作的重头戏。”上述银行业人士向《英才》记者透露，央行年内很可能会对1994年沿用至今的政策性金融机构的章程进行重新修订和细化，其中就包括调整进出口银行和中信保的业务范围、法人机构、董事会等内容。 从央行启动进出口银行改革工作的时间点以及相关部门对其注资方案的大讨论，我们可以解读出另外一些信息——政府对于政策性金融机构改革的希冀还在于现阶段国家转变增长方式和结构调整方面，进出口银行完全可以充分发挥其政策性金融支持和政策引导的价值。 “在国家转变经济增长方式，着力调整产业结构的关键时期，进出口银行紧紧围绕中央的方针政策，创造性地开展各项工作。”这并非是一个空洞的说法，如果观察进出口银行在近年的一些业务拓展，就能清晰地看到“围绕政策”的逻辑。 比如，在落实国家区域经济发展战略方面，进出口银行加大了对加工贸易企业向中西部地区转移的支持，制订并逐步推进了对东北地区等老工业基地的金融支持规划，已出台了对新疆外向型经济发展的指导意见，正在起草支持西藏、内蒙古等地区外向型经济发展的指导意见；在支持重点企业技术改造和淘汰落后产能方面，进出口银行为湖南涟源集团、岳阳纸业公司、国家核电技术公司等企业提供技改和技术装备进口的融资服务，同时进出口银行通过金融杠杆，引导企业抑制产能过剩。“如果只能做那种大家没有异议的亏本业务，那么这个机构很难自我循环、自我发展，也就很难为国家的发展做出贡献。没有一流的业务吸引不到一流的人才，优秀的人才也会不断流失，反过来又会影响到业务的质量。”作为行长，李若谷希望进出口银行能够成为一个可长远持续发展的政策性金融机构，而这一点与政府推进政策性金融机构改革的初衷相吻合。
定位政策性 “进出口银行不可能像国开行那样商业化转型，中国的经济发展缺乏像进出口银行这样发挥特定作用的政策性金融机构。” 在2009年初，国开行按总体改革方案，转制成为股份公司并获准设立股权投资公司和投资银行两个子公司之后，国开行实质上已经退出了国内三大政策性银行的位列。然而，国开行“试点”改革是否会成为政策性金融机构改革的样板，政策性金融机构转型改革的最终方向是什么，仍然是个争论中的话题。 有观点认为中国仍处于转轨时期，政策性银行应该在国家信用的基础上继续从事原有业务，并与商业银行严格区分经营范围，互不交叉；亦有观点认为，国家经济水平的提升，市场机制的建立和完善，使政策性经营业务空间变小，政策性银行应当适时根据经济形势，完成商业化的转型。 “我讲过很多次，进出口银行不可能像国开行那样商业化转型，中国的经济发展缺乏像进出口银行这样发挥特定作用的政策性金融机构。”李若谷明确地向《英才》记者表示，进出口银行不会变成商业银行，而是要办成一个可持续发展的政策性银行。 在李若谷看来，政策性银行和商业性银行在管理方式、经营方式上基本相同，而在盈利水平和实现国家利益的方式上有所不同。国有控股的商业银行，它的商业行为追求利润最大化，最后必然体现为股东利益最大化，也就是国家利益的最大化。 政策性银行则是另外一种体现国家利益的模式：在盈利水平上，政策性银行应该是保本微利的，它是为了完成国家一些特定的任务和政策去进行金融中介活动的。在这个过程中，有一些行业和产品是国家重点需要支持的，政策性银行就要为企业承担一部分风险。
“特别是一些高新技术企业，在刚开始发展的时候，市场环境、融资环境可能会差一些，因此我们要支持它。如果政府财政有足够实力，用财政支持也可以，但全世界的实践证明，完全的财政支持未必是有利的，因为它可以不计成本的发展，那样也不见得对国家有利。通过政策性金融支持，同时也督促它发展还贷，是一种鞭策和鼓励的机制。”李若谷说。 政策性金融在世界经济发展的过程中也被证明是一个非常有效的机制。许多国家很早就设立了一些类型的政策性金融机构，用于支持进出口贸易，支持一些特定领域的发展。即便是在经济发展水平非常高的美国，也依然存在像美国进出口银行这样的一些政策性金融机构。 实际上，就日美两个进出口贸易非常发达的国家来看，美国的进出口银行和日本的国际协力银行（前身是日本输出银行）这些年来也一直在不停地改革，但结果是他们并没有朝商业性金融机构的方向发展，反而政策性业务不断增强，他们与商业银行之间形成互相补充而非竞争的关系。 当然，也有一些国家的政策性银行转型成为商业银行的成功案例。例如，1968年创立的星展银行（原名新加坡发展银行），最初就是支持新加坡开发投资的政策性银行，但随着本国开发建设水平的提升，星展银行开始通过一系列重组兼并后，转型成为新加坡最大的商业银行。 “从逻辑上讲，我们不排除未来国家经济发展水平达到一定程度后，政策性银行可能会完全变成商业银行。就目前的中国而言，经济总量虽然提升速度非常快，但国内经济发展不平衡，可开发和再开发的领域非常多，因此，政策性银行在未来还是有它很大的发展空间。”中央财经大学、中国银行业研究中心主任郭田勇认为进出口银行、农发行乃至国开行都在政策性业务上有充足的“用武之地”，并不具备完全变成商业银行的条件。
