伞形集团是一个区别于传统西方发达国家的阵营划分,用以特指在当前全球气候变暖议题上不同立场的国家利益集团,具体是指除欧盟以外的其他发达国家,包括美国、日本、加拿大、澳大利亚、新西兰。因为从地图上看,这些国家的分布很像一把“伞”,也象征地球环境“保护伞”,故得此名。
伞形集团_伞形集团 -形成
举世瞩目的哥本哈根会议于2009年12月7日召开,根据《巴厘行动计划》,必须在本次会议上就2012年《京都议定书》到期后的国际气候制定达成新的协议。国际气候谈判已经形成两大阵营、三股力量、多个主体、多重博弈的利益格局,各方角力左右着国际气候制度走向。气候变化终究是一个发展问题,它因发展而生,其应对措施也与发展阶段有关。
美国作为最大的发达国家,出于其国内利益需要和国际战略考虑,没有欧盟积极主动高调,但也不愿意放弃在气候变化问题上的话语权。奥巴马新政府上台之后,美国展示出积极姿态,但其中期减排目标甚至远低于其京都议定书所规定的减排幅度,且以发展中大国参与作为自身行动的先决条件。其它如日本、加拿大、澳大利亚等在政治立场上追随美国,形成“伞形集团”,因为这些国家名称的首字母组合类似英语单词“伞(umbrella)”而得名。
伞形集团_伞形集团 -立场
伞形集团主要包括美国、日本、加拿大、澳大利亚、新西兰等国家。这些国家认为,强制减排不应该只是发达国家所承担的义务,发展中国家,尤其是新兴经济体也应参与其中。伞形集团的中期减排目标低,且以一些发展中国家参与减排为前提条件。
2001年,美国政府宣布退出对发达国家碳排放具有约束力的《京都议定书》。2011年,难以完成减排任务的加拿大政府为避免支付巨额罚款,也正式宣布退出这一具法律效力的协议。
在《京都议定书》谈判中,以美国为首组成的“伞形”国家集团,包含日本、加拿大、澳大利亚、新西兰、俄罗斯等多个国家,曾经力量非常强盛。随着日本、加拿大和俄罗斯先后批准议定书,“伞形”国家集团形式上瓦解,力量也大大削弱。
鉴于伞形集团主要成员都是全球温室气体排放大国,因此该集团在国际气候谈判中享有举足轻重的地位。在构建后京都气候机制的谈判中,伞形集团国家出于不同国家利益的驱动和影响因素的制约,表现出了一定的协调性,但是在一些具体的谈判议程上仍存在一定的分歧。从总体看,伞形集团在气候谈判中的立场与承诺同其应该承担的气候变化责任相去甚远。
伞形集团_伞形集团 -与其他阵营
欧盟
欧盟将自己视为应对气候变化的领导者,在节能减排立法、政策、行动和技术方面一直处于领先地位。与伞形集团国家相比,欧盟在气候谈判中表现相对积极,支持《京都议定书》实施第二承诺期。
然而,欧盟仅仅视第二承诺期为一个过渡阶段,极力主张在2015年前建立一个“涵盖全球主要经济体并具法律效力”的新减排协议,并在2020年后生效。在相关谈判中,欧盟试图抛弃既有成果,无视“共同但有区别的责任”原则,遭到发展中国家强烈反对。
77国集团+中国
该集团由广大发展中国家组成,以中国、印度、巴西和南非组成的“基础四国”为龙头,主张《京都议定书》“非附件一国家”(即发展中国家)落实自愿减排行动,倡导南南合作;而“附件一国家”(即发达国家)在气候变化问题上负有不可推卸的历史责任,需作出进一步减排承诺并对发展中国家提供资金、技术支持。
伞形集团_伞形集团 -改善要素
节能减排守护蓝天
国际气候谈判,涉及具体议题众多,每一个议题都涉及各自利益,围绕巴厘路线图所明确的共同愿景、中期减缓目标、适应、技术和资金五大要素。
共同愿景
共同愿景是《巴厘行动计划》在公约长期合作行动中列出的要素之一,目的是为实现公约的最终目标确定一个到2050年的长期目标。但目前对达成长期目标的可行性、相关要素和法律地位等一系列问题存在意见分歧。欧盟认为共同愿景需要全面、综合、具体,并给出了具体的目标值:2050年2度温升上限,全球温室气体排放比1990年水平减少60%―80%;美国表示到2050年减排80%左右,但同时要包含发展中大国的指标,特别是要考虑当前排放和未来趋势;日本表示长期非约束性目标是共同愿景的核心,发达国家要率先减排;俄罗斯、澳大利亚和韩国都表示共同愿景就是一种意愿,不具法律约束力;“77国集团+中国”则强调共同愿景不应该只有减排目标,还应包括适应、可持续发展内容,应关注公约全面、有效和持续的实施。2009年的八国峰会上已就2050年2度温升目标和全球减排至少50%的目标达成一致,但这一目标的科学性和现实可行性尚未得到广泛认同,对发展中国家的影响也不容忽视。
减缓问题
减缓问题,尤其是发达国家2020年的减排目标,一直是应对气候变化谈判最受关注和最为困难的领域,主要涉及发达国家的减排目标及相关的领域、机制和手段。目前关于减缓的谈判议题有发达国家2020年的减排目标、发展中国家适当的减缓行动、灵活机制、行业方法、国际航空航海燃料排放问题,等等。尽管每个议题都非常重要,但焦点集中在发达国家2020年的减排目标上。根据美国众议院已经通过的法案,美国到2020年将在2005年的基础上减排17%,也就是说,与1990年相比,美国几乎没有减排。日本、澳大利亚等其它发达国家也提出了从5%到25%的目标。因而,目前有关发达国家减排目标和发展中国家减排行动是气候谈判斗争最激烈的领域。
适应
适应问题在巴厘会议之后得到进一步重视,成为国际气候制度关键要素。其原因是气候变化已经给生态系统和人类社会造成影响,需要国际机制协调和共同应对。《巴厘行动计划》达成了一些基本共识,即:依照公约框架尽快采取减缓气候变化的紧迫行动;推动建立和实施国家适应计划,以增强发展中国家应对气候变化的意识和能力;建立适应基金机制,以协助最不发达国家和最贫困群体加强适应行动的实施。
技术
技术在全球应对气候变化中扮演关键的角色,一直是国际社会和各国政府谈判的重点和难点。长期以来,国际气候谈判在技术议题上进展非常缓慢,各方分歧很大。发展中国家强调技术转让的界定,不能将技术转让与技术贸易混为一谈,主张建立全球技术基金,依靠非市场的多边公共资金推动技术开发与转让。发达国家一方面强调利用现有的资金,强调发挥私营部门和市场的作用,从而淡化政府的责任和提供新资金的义务,另一方面强调发展中国家也有责任改善国内不利于技术转让的制度环境,去除阻碍环境友好型技术吸收、消化、利用的主要障碍,包括加强专业人员的能力建设和相关制度建设等。
资金
资金是应对气候变化的基础,减缓、适应和技术需要稳定持续的资金来源。满足资金需求,一方面依靠市场促进资金流动,另一方面需要筹集非市场的公共资金。为了在公约框架内继续推进资金议题,各国就建立专门用途的新的资金机制提出了许多新的建议。就有关资金机制的管理问题,涉及资金的来源及分配方式,向缔约方会议进行汇报的义务,成员国之间的均衡,透明度和易于使用等,也受到各方的关注。鉴于不同机制之间可能引起的资金分散问题,一些国家建议可以考虑建立伞形资金机制框架,在缔约方会议的指导下统一协调和管理。除公约框架外的谈判,在公约框架外新出现的资金机制备受关注。由英国、日本和美国三方出资、世界银行具体运作的信托基金,包括三个特定的基金,即:清洁技术基金、森林投资基金和适应气候弹性示范基金,另外还有战略气候基金,主要通过与地区发展银行合作用于支持减缓和适应气候变化的项目。
伞形集团_伞形集团 -与中国关系
中国已然于风口浪尖。按照国际能源署的能源统计,中国的温室气体排放总量在2007年已成为全球第一,人均排放也超过世界平均水平5%,而且全球新增的二氧化碳排放约有一半源自中国。中国“树大招风”,由此可见一斑。这也使中国在国际气候谈判中面临空前的压力。
然而,国际社会对中国的预期并没有像许多人想象的那样需要近期承诺定量减排义务。根据一些著名的报告,如斯特恩《国际气候协定中的关键要素》,以及发达国家官方言论,他们希望中国在2020年前后承诺减排义务,在这之前并没有要求中国做出绝对量的减排承诺。只希望中国做出国家适当的减缓行动。
中国政府在哥本哈根气候峰会前宣布,到2020年中国单位GDP二氧化碳排放要比2005年下降40%到45%。中国的减排承诺将是“一石击三鸟”:减少二氧化碳排放、改善能源安全和能源基础设施,同时把自己提升到“绿色产业”领军者地位。
伞形集团_伞形集团 -坎昆失态
以主办国身份孕育了《京都议定书》的日本,在坎昆会议上表态,要亲手“掐死”《京都议定书》:“不管在什么情况下,日本都绝对不会在《京都议定书》的第二阶段承诺任何减排目标。”
日本的强硬出人意料,但回顾历届国际气候谈判,比日本还“给力”的表演并不鲜见。德国总理默克尔曾经头一天用眼泪征服所有谈判代表同意在减排问题上加强合作,第二天就以保护本国汽车工业为名拒绝在合作协议上签字。美国前任总统小布什,曾经公开用自己蹩脚的气候知识,否认发达国家的工业化与温室效应间存在“科学”关系。
日本在各项国际问题上向来不愿充当“带头大哥”的角色,总是习惯于望风而动。此次这么决绝,是因为它背后站着一个强大的伞形集团,包括美、俄等强国。它们大抵上本国环境保护做得不错,优越感强烈,因此把环境恶化、温室效应全都归咎于发展中国家的不自觉上,“受人牵累”的受害者意识强烈。
它们总希望站在道德高地上对发展中国家施以大棒,迫使其为人类命运负责。日本从1990年―2008年的减排数据惨不忍睹,却把退出《京都议定书》的责任,归咎于发展中国家尤其是新兴国家承担责任不够,归根结底,还是那种“鄙人再不行也比你强”的心理作怪。
与伞形集团相比,欧盟倒是一直以减排领袖自居。此次坎昆会议,欧盟就表态,愿意单方面到2020年在1990年基础上减排20%。但欧盟的承诺与落实之间差距太大,并不能让发展中国家心服口服。
伞形集团和欧盟要么自扫门前雪,要么口惠而实不至,但是很多发展中国家也不能因此完全规避自己应该承担的责任。中国把节能减排纳入“十二五”规划的举措,就代表了新兴国家在环保意识与决心方面的巨大进步。但是,也应看到,一方面,许多国家的国力和治理能力根本不足以承担国际减排这样的义务;另一方面,许多发展中国家把国际援助当作本国行动的前提,拒绝重新审视本国失当的经济与环境政策。这在很大程度上恶化了谈判的外部环境,也给了发达国家更多口实。