爱华网社会福利与慈善事业
--宋宗合--
【内容摘要】：通过对中国现代社会福利制度与慈善事业现状的辨证关系探讨，围绕“广义社会福利”与“现代慈善”概念，解析社会福利“公平与幸福”目标实现的开放式路径，同时也对慈善事业在现代社会福利领域的发展进行探究，为寻求二者培育、建立良性合作伙伴关系的对策厘清思路，推动社会福利形成以制度化与非制度化结合的策略来满足社会公众的福利需要。
一、 社会福利社会化与现代慈善事业的关系
两千三百年前柏拉图在爱琴海畔说过：“让全民快乐是一切制度的根本。”人们对幸福快乐的理解在不同的阶段是不同的。但是无论如何，最基本的物质满足一定是人们获得幸福快乐的起点和基础。感性地说，社会福利是为那些因自身无法获得幸福快乐的人提供一种幸福快乐的机会和可能。而慈善事业的使命是通过志愿精神的发挥和互助手段的使用，促进社会公平和谐，其客观效果同样是让具备物质基础和机会公平的人获得道德价值感上的幸福快乐，让缺乏物质满足和机会公平的人获得满足感及幸福快乐。二者在终极目标上不谋而合。
（一）社会福利概念及其发展现状
1.社会福利概念
在中国，社会福利这个词汇的使用是应政府行政实践需要而建立，1955年第三次全国民政工作会议设立专门的社会福利机构，标志着社会福利概念在中国开展实践之路，并一直沿用至今。
然而从概念界定上，社会福利的概念并不明晰。1978年国家设立独立部门管理民政业务之后，社会福利在改革开放过程中一直备受关注。1981年劳动人事部门和中国人民保险公司相继进行了养老金保险试点工作，社会保障制度逐步强势推广，社会保障和社会福利首次成为一种捆绑概念并称，1983年政府工作报告中也第一次出现了“社会保障和社会福利事业”的用词。
之后，由于以社会保险为中心的社会保障制度在全国得到全面推广，代表普遍性原则的、与工作历史相联系的社会保险得到加强，而主要为弱势群体提供帮助的其他福利和救助工作没有得到相应的发展。为此，国家相关部门在制度设计中也将社会保险、社会福利服务、社会救助和优抚安置等重要的项目变成了“社会保障”制度的组成部分。事实上这里所使用的社会福利概念是一种狭义的概念，是指国家民政部门主管的，由国家与社会为无依无靠、无劳动能力、无正常生活来源的孤寡老人，孤残儿童及残疾人等社会特殊弱势群体提供收养、服务、就业等福利性保障的社会福利制度。此刻的社会保障概念也已经超越了社会保险概念，挺身而出为“大保障”概念。
因此目前社会上存在着社会保障等同社会福利，社会保障等同社会保险，社会保障包含社会福利等各种理解方式。
而在国际比较社会政策的研究和在对福利国家的研究中，一般使用的都是广义的社会福利制度概念。“社会福利”有两个层次的含义，它可以指社会福利状态，亦可以指社会福利制度。
作为状态，社会福利原义指人类生活中的幸福和正常的状态。此时社会福利的含义也宽泛和含糊得多，一般指作为人类社会，包括个人、家庭和社区一种正常和幸福的状态。贫困、疾病和犯罪等社会病态是“社会福利”的反义词。
广义的“社会福利”制度指国家和社会为实现“社会福利”状态所做的各种制度安排，包括增进收入安全的“社会保障”的制度安排。狭义的“社会福利”则指为帮助特殊的社会群体，疗救社会病态而提供的社会服务，它与“社会保障”的制度安排同为促进人类幸福的制度措施，只是针对不同的社会问题。按照国际通行理解，社会福利制度的含义比社会保障宽泛一些。社会保障可以是一个国家社会福利制度的组成部分，但是反之并不亦然。
事实上中国社会福利并不特指民政部门专属的传统社会福利概念，它包含了国家社会福利安排和民间社会福利共济，即使民政专属社会福利内涵，也已经从特定群体补缺走向公众普惠。它所遵循的方向同样是广义社会福利指向。
2．中国社会福利发展现状
一般来说社会福利的目标体系包括下述3个层次的目标。第一，社会救助层次，第二，收入安全层次，第三，促进社会平等和为所有的人实现发展的潜能层次。可以简称为缓解贫困、收入保障和社会平等。
其服务领域也根据欧美发达国家社会福利发展过程中的经验依次列举为“六大服务”：一是社会保障或收入保障服务，包括社会保险和社会救助；二是医疗服务；三是教育；四是就业；五是住房；六是社会工作服务和对个人的社会服务。
其中以收入安全为目标的社会保障是社会福利制度中最重要的方面，这一领域所服务的对象也相对广泛。到2009年末，五项基本社会保险中，全国参加城镇基本养老保险人数23498万人；参加城镇基本医疗保险的人数40061万人；参加失业保险的人数12715万人；参加工伤保险的人数14861万人；参加生育保险的人数10860万人。其他国家社会福利制度中，新型农村合作医疗制度覆盖83000万人；城乡低保覆盖全国6910万人；农村五保供养人数554.3万人；620多万重点优抚对象享受到抚恤补助。
而目前政府所界定的社会福利主要业务可以定义为：为老年人、残疾人、孤儿提供的各种福利服务。其中主要是通过建立各种社会福利服务机构为特殊群体提供服务，以及通过举办社会福利企业安排残疾人就业，内容主要包括生活照料、康复护理、精神慰藉等。至2009年底，国家兴办的社会福利机构已经达到2075个，民营社会福利机构4040个，乡镇敬老院31286个，社区照料中心10003个，社会福利企业22783个。其中养老服务机构收养老人200万人左右，儿童福利机构收养儿童9万人；精神病人福利机构收养人数3.3万人；吸纳残疾人就业数62.7万人。
不过随着社会经济的发展，社会福利的内容和形式也在发生变化，一是服务的形式从单纯的机构照顾发展到机构、社区、家庭并重；二是服务方式上从单纯的服务提供到服务和资金支持结合；三是服务对象上从单纯的“三无”人员（即无生活来源、无劳动能力、无法定义务赡养人）开始向全体老年人、残疾人、孤儿方向转变。
3．社会福利成效
对福利服务进行评估，必须选择适当的指标来反映其成效。我们知道，在经济领域，反映生产的成效，通常采用产品数量或生产总值数额指标。在社会福利服务的领域，由于它提供的不是物质产品而是劳务，其成效指标只能是服务受益人数。
从直接成效上看，是显而易见的，社会福利保护了社会上最弱势群体的合法权益，解决了他们生存的困境，使他们获得了最基本的生命尊严，为他们提供了发展的机会和可能。
从间接成效上看，首先是对家庭的作用，社会福利通过对家庭的支持维系甚至增进了家庭的功能和稳定；第二，社会福利有利于维护社区的正常秩序，通过社会工作者的专业性服务，发现社区中家庭或者个人存在的不良因素，积极开展工作，以防止犯罪。社会福利服务还有利于增进社区成员之间的认同，为他们提供更多的社会交往，促进他们关心社区公共生活。第三，社会福利有利于促进社会成员间的平等。现代社会福利制度的成长，在实践上首先是为了解决社会问题而发展起来的。在这个过程中，关于平等的社会意识形态也逐渐形成，并且在一定程度上会反过来影响社会福利的进程。社会福利的直接目标是解决社会问题，但最终的结果是促进了平等。第四，社会福利促进和谐社会建设。社会福利有利于协调国家权力主体与公民的关系，防止二者之间出现矛盾，使政府得到公众的拥护。另外政府提供的对生活无着的流浪乞讨人员的救助，既体现了政府“以人为本”的执政理念，也顺应了群众对正常生活秩序的要求，从而赢得他们的支持。
同时，社会福利事业的发展，使老年人、残疾人和孤儿等困难群体享受了经济发展和社会文明进步的成果，也起到了拉动内需、造福社会的重要作用。
还有，社会福利贯穿一种互助精神，由国家进行的制度化福利安排如此，由民间自发形成的慈善行为更是如此。这种精神对于人们的社会生活人们的社会认同都十分重要，有利于增进社会成员之间的亲和力和团结精神。如果说人们基于自私原则而构建的社会生活中充满矛盾，而互助精神就有利于缓解这些矛盾。
4.为特定人群提供社会福利制度发展的原则与要求
为特定人群提供与经济社会发展水平相适应的基本生活保障和基本公共服务，既是使全体人民分享经济社会发展成果、建立和谐社会的要求，也是社会文明进步的体现。但是，由于中国经济发展水平在相当长时期内不可能大幅度提高，城乡之间、地区之间差别巨大，中国特定人群的福利发展也必须从这一客观现实出发，坚持全面覆盖、满足基本需要、保持适度水平、稳步发展提高的总体要求。为此，我们提出如下原则：
一是平等参与、全面覆盖的共享原则。发展特定人群社会福利应当逐步由安置救济型向适度普惠型转变，使所有符合条件的特定人群都有权和有条件得到政府和社会提供的保障和福利服务，从根本上解决特定人群的贫困问题。
二是坚持基本制度与专项扶持相结合。与普通群体一样，特定人群同样需要生活救助、医疗、教育、就业、住房、社会保险以及社会服务等基本制度安排。从一定意义上说，目前特定人群对基本制度的实际需要甚至比普通人更为强烈。但毋庸讳言，特定人群有其独特的福利需要，必须通过专门的社会福利项目来实现。如残疾人的就业促进，老年人社会服务、专业护理和社区照料服务，孤儿养育和成长关怀等。为特定人群设计的社会福利项目，应把基本制度安排和专项扶持政策有机地结合起来。
三是坚持生活保障与服务保障相结合。切实保障所有人包括特定人群的基本生活，是社会福利制度的基本目标。不过，与一般社会困难群众的生活救助不同，针对特定人群尤其是残疾人、孤儿的生活保障，不宜单纯采用最低生活保障方式，而应坚持相当于当地居民平均生活水平的原则。同时，社会福利政策还应充分考虑到特定人群的教育、医疗、康复、就业、住房、长期照料等方面的特殊需要，提供基本的服务保障。
四是坚持政府主导与社会参与相结合。发展特定人群的社会福利事业，尤其要坚持以政府为主导。坚持以政府为主导，并不意味着政府要包办所有社会服务。要积极培植和鼓励社会力量广泛参与，最大程度地发挥家庭、社区和社会组织的作用，以实现共享共建的目的。
五是坚持城乡统筹与因地制宜相结合。现行的特定人群的社会福利制度，城乡差距、地区差距明显，如全国未入学的适龄残疾儿童少年，80%以上在中西部地区；农村残疾人的社会保障严重缺失，农村老年人基本上被排除在养老保障的范围之外；儿童福利机构城乡分割、标准差别很大等。未来社会福利发展，国家政策必须坚持城乡统筹、区域平衡发展。同时，发挥各级政府和社会组织的创新能力，积极探索和实践符合本地情况的社会福利服务与基本保障道路。
5.社会福利政策发展趋势
第一，高度重视特定人群社会福利事业的发展。为残疾人、老年人、儿童等特定人群提供社会福利是让他们以平等的地位充分参与社会生活，同全国人民一道共享国家改革发展成果。特定人群社会福利水平体现了一个国家的保障与福利水平。由于市场、家庭与社区在保护贫困弱势群体方面的作用薄弱，国家与政府必须承担发展特定人群福利事业的主体作用，确保他们得到有尊严的生活保障和基本公共服务。
第二，抓紧建立特定人群尤其是贫困特定人群基本生活保障制度。中国贫困特定人群的基本生活，主要通过社会救助体系予以保障。由于特定人群的需求特殊，还应当为贫困特定人群逐步建立独立于最低生活保障之外的基本生活保障制度。这有助于斩断高风险贫困家庭给特定人群带来的直接影响，并基于特定人群的特殊需求去设计针对特定人群的专项扶持政策。(1)建立中等发展水平的儿童福利制度。要建立全国统一的孤儿养育标准，对孤残儿童进行较为周到的照料；(2)普及高龄津贴制度，在全国尽快实行80岁以上没有养老金的老年人普遍发放高龄津贴的制度，其标准可以设定为每月100—200元；(3)建立重残人员的福利津贴制度，划定重残人员的范围，统一发放一定的福利津贴。
第三，切实将特定人群特别是农村特定人群纳入社会保障体系。“人人享有社会保障”，是特定人群最关心、最直接、最现实的利益问题，也是建立覆盖城乡社会保障体系的重要突破口。要加强监督检查，确保城镇残疾职工、女职工参加基本养老、基本医疗和失业、工伤、生育保险。落实和完善城镇贫困残疾人个体工商户参加基本养老保险补贴制度。为城镇儿童、贫困残疾人参加城镇居民基本医疗保险制度或贫困农村残疾人参加新型农村合作医疗制度提供支持。全面实行农村计划生育家庭奖励扶持政策，资助农村贫困残疾人参加农村社会养老保险。对城乡无养老保险或其他保障的老年人，实行养老金补贴制度，且补贴金额应不低于当地最低生活保障标准。
第四，加快建设和改善社会福利基础设施。社会福利基础设施作为特定人群服务保障工作的重要载体和基础平台，直接决定着服务保障工作的容量、内容和水平。把残疾人、老年人、儿童福利服务设施明确列入中央支持的公共服务重点工程，集中财力，落实配套资金，集中改造和新建一批社会福利机构，特殊教育学校和社区综合服务设施，为儿童、残疾人、老年人的生活、教育、康复、救助、保护提供良好的支持环境。
第五，将福利制度建设与公共服务体系建设有机统一起来。社会福利体系建设是民生建设、社会建设的重点内容，在推进基本公共服务均等化方面具有重要作用。社会保障功能的实现离不开公共服务。除了资金之外，还必须关注基本公共服务的提供。对于广大的中等收入尤其是低收入群体来讲，基本公共服务的均等化在保障基本生活方面发挥着十分重要的作用。
第六，大力发展特定人群的专业化服务。除了提供福利资金、基础设施方面的保障之外，特定人群最需要社会公共服务尤其是针对其特殊需求的专业服务。要在建立基本公共服务体系的同时，把重点考虑满足特殊人群特定需求的专业化服务体系，如人才队伍、服务标准、质量风险控制体系等。要动员社会力量参与福利服务体系建设，进一步加大对特定人群社会福利领域中社会组织的财政支持力度，培养一支结构合理、素质优良的社会工作人才队伍。
第七，大力开展针对性强的公共服务与特殊服务。特定人群是社会特定的弱势群体或具有特殊需要的群体，他们不仅需要一般公共服务体系的阳光，更需要针对性强的特殊服务。比如，残疾人群除需要基本生活保障外，更需要康复设施与高水平的康复服务。还应根据残疾人的特点，不断发展残疾人的职业教育和培训，增加残疾人的就业，大力发展残疾人按比例就业和适合残疾人就业的社区就业、公益性就业岗位。对于儿童来说，应当大力发展普惠制的家庭福利和儿童福利，更重要的是针对失学儿童、农村留守儿童、孤儿、家庭条件不适合儿童健康成长等各种情况，采取相应的干预措施，通过专业的社会工作者队伍与社区相结合，改善这些特殊儿童的成长环境。
（二）现代慈善事业概念及发展现状
1．慈善事业概念
慈善行为自社会文明诞生就成为一种道德伦常的规范，但称之为事业，在工业化社会之后才出现。何谓慈善事业？在当代，慈善事业是民间社会自动发起的为公众谋福利的事业。具体而言，就是社会广泛参与、慈善组织运作，由慈善募捐、项目实施、志愿服务、政策法规等要素组成连续、系统的社会慈善活动体系。
当前学术界普遍公认的“慈善”定义，采用的是美国印第安纳大学慈善研究终身教授罗伯特·佩滕（RobertPayton）提出的“为公众谋福利的志愿行为”，即通过志愿行为给予三“T”：金钱（treasure）、时间（time）、智力（talent）来实现两种目的：第一，减轻他人（与自己没有血缘或者法律关系）的痛苦，救苦救难，包括提供食物、处所、治病等；第二，改善社区的群体生活质量，包括促进社区的文化、教育和娱乐等。此两种目的都具有明显的道德维度，而这种道德维度便是慈善最重要的特征。
现代慈善事业同样可以划分为狭义和广义两类。狭义的现代慈善事业基本上属于与传统慈善相接的社会救济与社会救助事业，广义的现代慈善事业既包含了狭义的救济救助事业，还包含了教育、医疗、健康、科学、文化社会福利等多领域中的互助以及志愿服务，不仅涵盖人力、物质、资金等生命生存救助资助，也涵盖了助人向上发展、改善生存环境、增益生活福利等内容。
同样需要澄清的概念是慈善事业与公益事业的区别。慈善事业与公益事业同是为社会公众谋福利的事业，区别在于兴办的主体是民间还是政府，政府办公益并不属于现代慈善事业。慈善事业是以社会成员的慈善心为道德基础、以社会成员的资源捐献为经济基础、以民间慈善组织为组织基础，完全以捐助者的意愿为实施基础；而政府办公益则是以社会稳定为政治基础、以财政拨款为经济基础、以政府机构为组织基础、以法律制度为实施基础。也就是说，广义的现代慈善事业就是社会公益事业，但社会公益事业并不都属于现代慈善事业。
现代慈善事业包含六个要素：慈善资源、慈善动力、流通渠道、慈善组织、慈善文化、政策监管。慈善资源主要包含民间贡献的志愿者、金钱、物资、智慧等；慈善动力则是参与慈善事业所能获取的社会价值感、社会资本、社会抱负、社会声誉、团队凝聚力、社会认同感等；流通渠道包含慈善信息获知、人力物资流转中介环节等；慈善组织则是民间兴办的以非营利为主要原则的社会机构；慈善文化包含民众慈善意识、企业社会责任感、媒介慈善传播力度等；政策监管则包含政府税收激励、法规监管、民众监督等。
在中国目前的法律法规体系中并没有对慈善事业和慈善组织的专门定义和行业定位，但约定俗成的把基金会、社会团体和民办非企业单位中从事救灾、扶贫、帮困、助学、助医、扶残、救孤等民间救济，以及促进文化、艺术、体育、环保等公共事业发展的组织归为一类，统称为慈善组织，以其为组织基础开展的慈善行为称为慈善事业。
2．慈善事业发展现状
从政策演变角度，可以划分为1949年-1978年慈善事业发展的国家化时期，以及1978年至今慈善事业发展的社会化时期两个阶段。
现代慈善事业发展开端的标志是专业慈善组织的设立。1981年中国第一个慈善基金会中国儿童少年基金会的成立代表了中国现代慈善肇端，此后中国慈善事业得到了长足发展，尤其是慈善事业六要素中可量化指标取得了可喜成绩。
慈善资源方面，根据中民慈善捐助信息中心的统计、测算，2009年国内外社会各界向中国慈善事业捐赠总价值600余亿元。其中，资金捐赠超过474亿元，物资折价168亿元，志愿服务价值约44亿元。而2007年我国接收国内外各类社会捐赠总量为309亿元，2008年全年捐赠总量超过1070亿元，但2008年是一个特殊的年份，救灾捐赠超过捐赠总量的七成，常规捐赠量约为321亿元；。
在慈善组织发展方面，至2009年底全国社会组织达41.366万个，其中基金会1597个，社团22.968万个，民办非企业18.238万个。2009年民政部门登记的430843个社会组织共吸纳了544.7万人就业。
事实上其他非量化要素也有提升之势。在法律法规方面，截至2008年10月底，财政部、民政部、国家税务总局等部门共出台14部与慈善事业相关部门规章和270余件相关规定性文件。地方政府亦出台了与慈善事业相关的61部地方性法规，15部地方政府规章和340余件相关规范性文件。相关慈善捐赠、监督管理、税收激励和慈善信托等方面的法律法规都在逐步完善之中。其中《慈善事业法（草案）》已经出笼，相关慈善信息披露指标体系出台在望，税收优惠政策正在优化实施细则。
在政策监管方面，中共十六届四中全会（2004年）首次将“慈善事业”写入党的文献；2005年11月，《中国慈善事业发展指导纲要（2006—2010年）》发布；2007年12月，民政部救灾救济司下设慈善协调处；2008年9月，民政部成立社会福利和慈善事业促进司。
在慈善文化方面，随着1998洪灾、汶川地震等灾害救助洗礼，公众的慈善意识空前高涨，大部分传媒都相继开设专门栏目、频道等进行慈善传播，企业社会责任也随着企业经营战略发展崭露头角，慈善战略逐步融入企业发展过程。
而未来发展方面，公募组织筹募行动多元化、大陆公益组织的海外战略、社工的介入与慈善组织发展、慈善行业组织的兴起、公益创业成为热门话题都成为慈善事业新兴的发展思路和实践路径。
3．慈善事业成效
从宏观角度来看，尽管中国慈善捐赠和志愿服务的价值总和在GDP占比重不及1%，但这一数字的估量仅仅来源于已登记慈善组织、志愿者数量和可统计捐赠，广义的慈善组织总支出和就业人口、中国传统的直捐互助模式总量肯定远远大于这一比例，因此慈善事业对中国社会发展的贡献远非现有数字估计的结果可以衡量。
从社会功能来讲，慈善事业对于政治、经济、社会和文化都有极强的推动力，可以从以下几个指标来概括：
一是补充公共资源。公共资源的提供者原本是政府，但政府可能因为人力、物力、财力等资源上的限制而未能及时满足社会对公众服务的需求，在这个时候慈善事业可以对其进行有效补充。这一点从慈善事业服务的领域可以看出，在救灾、扶贫、帮困、助学、助医、扶残、救孤等民间救济，以及促进文化、艺术、体育、环保等公共事业发展等法律罗列的慈善事业领域中，慈善事业无不是对公共服务领域进行拾遗补缺。
二是提振社会经济发展。慈善事业服务社会群体的目标通常有两个层面，基础层次是救助资助服务对象摆脱生命危机和生存困境，更高层面是改善服务对象生存环境、发展机会以及心灵困苦。慈善事业一方面通过社会力量带动人力、物力、财力从资源丰富地区流向贫弱地区、从机会富裕群体流向机会稀少群体，消弭贫富、区域差距，一方面带动地方政府同步投资以及提升服务群体发展能力，进而促进消费、增益地方经济发展。
三是增进社会资本积累。慈善事业可以通过实施慈善捐赠与受赠行为，为贫困者与高阶层的群体搭建起一个联系和互动的桥梁；还可以在政府和社区之间建立密集的网络，让社区能够充分利用信息、信用和技术等帮助贫困者。同时慈善事业发展的进度本身就是社会文明进步的晴雨表，健康蓬勃的慈善事业意味着社会文化和精神文明已经获得了高度提升。
4.慈善事业发展途径
第一，弘扬慈善文化，营造慈善事业发展的社会氛围。文化是生活方式的反映，也引领着生活方式。将慈善变成大众的一种生活方式，要大力弘扬慈善文化。我们要既大力弘扬中华民族的优良传统，又努力吸收现代慈善理念，形成具有中国特色的慈善文化。要推动慈善文化与企业文化、社区文化、消费文化、传播文化、精英文化、机关文化的有机结合，在与各种文化的碰撞与磨合中凝聚共识，找到慈善文化的落脚点。要大力开展形式多样的慈善活动和慈善项目，把慈善事业发展列入文明城市、文明单位、文明行业创建的重要内容，推动慈善进机关、进学校、进社区、进企业、进基层，广泛调动社会各方力量参与慈善事业的积极性、主动性、创造性，动员更多的人、更多的社会资源参与到慈善事业中来。要大力弘扬“人人可慈善”的理念，大力表彰在慈善领域做出突出贡献的个人、企业和团体，让慈善成为全社会的自觉行动、成为社会生活的时尚。
第二，培育慈善组织，夯实慈善事业发展基础。现代慈善事业区别于传统慈善的一个重要方面就是，捐赠人与受益人不再直接发生关系，由慈善机构分配慈善资源和提供慈善服务。因此，慈善事业能否得到发展，很大程度上取决于慈善组织的自身建设如何，取决于慈善组织是否具有社会公信力。为此，一方面要大力发展基层慈善组织，完善经常性捐助工作站（点）、慈善超市和在线捐赠等捐助网络，方便广大群众捐赠款物和提供志愿服务。另一方面，要培育和扶持一批规模较大的慈善公益机构，发挥其示范和辐射带动作用。健全以章程为核心的法人治理结构，实行阳光运作、规范管理，切实提高和维护慈善组织的社会公信力。要加强慈善工作队伍的专业能力建设和职业道德建设，培养和造就一支高素质的慈善工作人才队伍。
第三，完善政策法规，优化慈善事业制度环境。制度是根本、是保障，慈善事业的发展必须注重制度建设和创新，以制度促进慈善事业的可持续发展。要加快推进《慈善事业法》立法工作，把慈善事业纳入制度化和法制化轨道。同时，要完善和落实社会募捐和捐赠税收优惠等方面的政策，引导和保护公众参与慈善的积极性，促进我国慈善事业的稳步发展。
第四，发展慈善事业，既涉及到政府部门之间的横向关系，又涉及到政府与慈善组织的伙伴关系，还涉及到慈善组织之间的竞争合作、捐赠人与受赠人之间的权责关系。要明确不同政府部门的责任，确保不同部门在慈善组织的注册登记、资格认证、运营监督、捐款管理、税收优惠等环节既有分工又有协作，避免职责交叉或缺位。要搭建政府与慈善组织之间的伙伴关系，政府除承担政策制定、监督管理、捐赠倡导、资金支持、基础信息发布等角色外，应该放手让慈善组织去募集慈善资源，提供社会服务。要打造慈善组织之间的联合平台，使不同慈善组织在资金募集、志愿者动员、项目分配方面既适度展开竞争，又强化深度合作，以实现慈善资源的最优配置。要正确框定捐赠人和受赠人之间的权责，捐赠既是公民的个人权利，也是其履行社会责任的一种方式，慈善组织要尽可能按照捐赠人的意愿使用资金，但这并不等于捐赠人在道德上就高人一等。“做好事而不伤害别人”是践行慈善的最高指导原则，充分尊重受赠人的隐私和尊严应当成为全社会的共识。反过来，受赠人也要树立感恩意识，在自己有能力之时回报社会。
第五，创新模式载体，构建公众参与慈善平台。慈善不是有钱人的奢侈行为，而是大众的共同事业。要通过模式载体的创新，为不同社会成员参与慈善构筑平台、提供条件。要引入“人人可慈善”的现代公益模式，引导公众通过在线捐赠、慈善消费、慈善义演、义拍、义卖、义展等新型捐赠渠道奉献爱心。探索“以项目吸引捐助，以捐助推动救助”慈善模式，通过开展冠名捐助、定向捐助等活动，整合社会资源，拓宽捐助渠道。继续完善和推动“中华慈善奖”评选表彰，发挥先进典型的榜样示范作用。研究和制定“慈善城市”评选标准，筹建中华慈善博物馆，传承和弘扬慈善文化。
（三）社会福利与慈善事业关系
1．慈善事业是社会福利制度的有效补充
社会福利，就是改善人们的生活状况，提升生活质量的方法和途径，它既可以是互助形式的，也可以是国家干预之下的，因此社会福利包括制性制度安排提供的福利待遇，也应当包括强志愿部门提供的福利。这是现代社会福利逐步社会化的走向，社会福利目标的实现不仅要靠国家社会福利制度，同样要借助民间志愿力量的贡献。
而为社会提供民间福利恰恰就是慈善事业的最主要目标。从社会分配角度来看，国家社会福利制度属于第二次分配，其组织实施及财力物力来自与财政；慈善事业属于第三次分配，其组织实施及财力物力来自于民间。二者在社会福利目标方面高度重合，“公平与幸福”是契合点之一。
在服务领域反面，现代社会福利理应包含各个方面。人们的生活中的方方面面，其中包括生活照顾，也包括营养、健康、衣着、住房等等，都应成为社会福利的覆盖范围。但目前中国社会福利还主要停留在为特定群体提供服务，其中包括为特殊群体提供的生活照顾服务，也包括支付老年、残疾、疾病、生育、工伤、失业和贫困等方面的收入性、实物性和服务性待遇。
而纵观慈善事业的服务领域，救灾、扶贫、帮困、助学、助医、扶残、救孤等民间救济属于社会福利包含领域，促进文化、艺术、体育、环保等公共事业发展并不在目前社会福利特定群体服务范围。尽管慈善事业的服务领域与社会服务三个目标体系社会救助层次、收入安全层次、促进社会平等和为所有的人实现发展的潜能层次分别对应，但文化、艺术、体育、环保等公共事业发展等慈善事业暗合第三层次的服务领域在国家福利制度中还未得到着力发展。
慈善事业在社会架构中被称之为第三部门，与政府、市场并称三足鼎立，其存在的基础就是弥补政府、市场不足，被寄望为政府、市场“失灵”提供有效解决手段。2004年, 中共十六届四中全会提出：“要健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系”。从社会存在状态看，慈善事业的角色定位就是配合辅助政府、市场发展，为政府公共服务和市场经济发展提供有效补充。
同样，在社会福利领域，慈善事业的大部分服务为社会福利体系提供了有效补充，其服务项目、资金流向也多围绕目前的福利对象开展工作。
2．社会福利制度与慈善事业的合作伙伴关系
慈善事业尽管是社会福利制度的有效补充，但是在工作进程中，二者却有必要建立一种良性的合作伙伴关系。
近些年来，政府各部门已经开始高度重视慈善事业的社会效益。2005年3月，国务院将“支持慈善事业发展”第一次写入政府工作报告；2006年政府工作报告重申要“积极发展社会福利事业和慈善事业”；2007年政府工作报告强调要“支持慈善事业发展”；2008年政府工作报告再次强调要“鼓励和支持慈善事业发展”；2009年政府工作报告提出“大力发展社会福利事业和慈善事业”；2010年政府工作报告则进行了重大修改，在“加快完善覆盖城乡居民的社会保障体系”里，明晰了将“逐步提高保障水平”；同时新增了“鼓励和支持慈善事业发展”一句。
在一些政府文件中，社会福利与慈善事业已经成为一种绑定词汇。社会福利目标的实现，有赖于国家社会福利体制和慈善事业的共同推进。在推进社会福利社会化和逐步普惠制的进程中，主导社会福利工作的政府部门有必要有所为有所不为，与慈善事业建立起良好的伙伴关系。
政府部门应当认识到慈善组织在提供福利服务过程中的作用，并为其提供政策支持、信息服务和资金支持。一方面在社会福利社会化中制定政策鼓励倡导社会力量兴办社会福利服务机构和提供社会福利服务，为慈善组织提供税收优惠便利和激励，一方面可以通过政府购买服务，将一部分社会福利服务机构进行标准化外包，为慈善事业发展提供经济支持。
慈善组织则应该改变一些无指向性的盲目服务方向，提升专业服务技能，凭借社会福利政府部门掌握的社会特定群体需求信息，配合政府社会福利体制开展工作，真正实现拾遗补缺，提升慈善效能。
二、 新型社会福利模式中慈善事业的机遇与挑战
随着中国社会经济的快速发展，社会福利制度面临前所未有的机遇和挑战。新型社会福利模式是一种开放式、社会化、普惠制的福利服务模式，需要在保留并提升服务特定群体质量的基础上，对缓解贫困、收入保障和社会平等这三个社会福利目标进行有效路径设计和力量投注。慈善事业也必须在社会制度变革中应时而变，迎接挑战并寻求发展机遇。
（一）中国社会福利的普惠需求挑战
在经济发展的同时，随着计划经济全面退出历史舞台，弱势群体丧失了原来计划经济体制给予的最低生活保障，社会群体之间的利益分化、新的社会阶级提出的利益诉求和矛盾更加多样化。
从社会福利的项目安排上看，社会救助针对的是缓解贫困的问题，是一个社会为少数弱势成员提供的最低限度的生活保障；社会保险解决的是社会上很多成员的收入安全问题，收入的再分配才解决社会公平问题。
在西方福利国家发展的过程中，这三个政策目标的提出是历时性的：缓解贫困是社会政策最早的目标，其后提出了收入保障的目标，然后才把促进社会平等作为重要的社会政策目标。不过，在福利国家成熟之后，这三个政策目标则是共时性的，只是侧重点变了。比如，在主要发达国家，缓解贫困都不是最优先的政策目标，但是，促进社会平等、提高公民的生活质量或国家在国际上的竞争力，则成为社会政策的重要目标。
中国经济政策的首选目标是发展经济。为了保持社会稳定，在社会政策的目标选择中，缓解贫困始终应该占有重要的地位。虽然因为历史的原因，中国在经济条件尚未成熟的情况下，较早地把城市人口的收入保障作为社会保障制度改革的主要目标来追求。社会保险支出占了社会保障支出的95%以上。但是，这个目标始终不是针对全体人口的社会政策目标。针对全体人口的社会政策的首要目标，始终是缓解贫困。
目前的现状是，中国已经实现人均DGP的递升，完全有能力推动社会福利向普惠制发展，而代表普遍性原则的、与工作历史相联系的社会保险得到加强，主要为弱势群体提供帮助的其他福利和救助工作没有得到相应的发展。
仅从目前社会福利服务的特定对象来看，据不完全统计，我国现有60岁以上的老年人口1.67亿，占人口总数的12％。残疾人8300多万，残疾儿童500多万人，孤儿71.2万多人。
但是我国人口老龄化形势严峻，养老床位需要800万张，目前只有250万张，缺口达550万张。此外，按照老年人口与护理人员配备比例3：1测算，全国有2830万老年人生活不能完全自理，共需要养老护理员1000万人，而目前全国养老机构的职工只有22万人，其中取得职业资格的仅有2万多人，供需矛盾十分突出。同时，养老服务队伍的整体素质较低，专业水平、业务能力、服务质量还不能有效满足服务对象的要求。
目前我国儿童福利机构收养儿童9万人；精神病人福利机构收养人数3.3万人；吸纳残疾人就业数62.7万人，这与整个特定群体的完全福利化差距尚远。
（二）慈善事业在社会福利社会化中的机遇与瓶颈
中国现代慈善事业发展是随同改革开放建立起来的，还没有形成有效的资源配置途径和行业发展规则。由于目前社会舆论对慈善事业的发展集中在社会捐赠视角，慈善资源的统计方式也以基金会、慈善会等机构所接收捐赠为主，大量的民间力量投注养老、助孤、扶残等福利服务机构并不在统计视野之内，所以说慈善资源集中在这些慈善机构未免有失偏颇。
目前，全国城乡各类福利类收养单位共有38072个，收养老年人、残疾人、孤儿和弃婴214.1万人，其中民间力量投入兴办的社会福利机构达到4040个。
当然，慈善捐赠的流动方向也是观察慈善事业与福利事业关系的一个重要指标。以服务对象计，依照中民慈善捐助信息中心对2009年捐赠数据的抽样统计，以狭义社会福利来说，有12.13%的慈善资源流向弱势群体，这视同与特定福利服务对象对等。依照广义社会福利来说，除去2.13%的环保投入，其余97.87%都是用于增进公众社会福利。事实上环境保护的目标同样是用来增进人们的社会福利，只不过相对间接而已。
因此随着社会福利社会化发展，慈善事业在福利服务领域大有作为。既可以在社会福利社会化过程中兴办社会福利服务机构，也可以提供专业化服务；既可以资助福利服务机构深化改革提升服务质量和水平，也可以开拓新型慈善项目服务这些特定群体。在政府社会福利制度未尽完善之时，慈善事业完全可以承当社会改革实验者的角色，为社会政策变革提供有益支持。
当然现代慈善事业在投身社会福利服务方面也面临诸多瓶颈。其一是慈善事业自身发展不成熟，许多慈善机构的慈善资源募集水平还十分有限，缺乏投身社会福利社会化中去的资金能力；其次效能化和专业化还没有得到普遍推广，许多慈善机构过度追求社会热点，项目设计像浮萍一样随波逐流，缺乏一种为社会福利服务的专门化理念和专业化技能。当然，从政策扶持和制度保障层面，公益产权尚未得到界定，登记便利和慈善税收也还没有有效实现，社会福利社会化中的慈善激励机制并未确立。这些问题还都需要政府相关部门进一步完善慈善支持体系。
（三）大福利蓝图中的社会福利与慈善事业展望
目前中国的人均GDP已经超过3000美元，中国社会福利发展的目标是建立与中等经济发展水平相适应的国家福利体系。要使更全面的、反映普遍性原则的福利供给制度代替早期有限的社会福利。
未来的期望是，社会福利项目高度制度化，公民已经从对劳动力市场的依赖中解放出来。在未来社会中，政府不是人们寻找帮助的最后一道防线，而是确保人们的福利需要得到满足的基本机制。
在社会政策变革之中，首要的是调整单纯强势发展社会保险的社会福利路径，按照国际通行经验，着力发展主要为弱势群体提供帮助的其他福利和救助工作。借助社会福利和慈善事业两个轮子共进的方式实现“公平和幸福”的目标。
具体蓝图是，在国家福利制度层面，完善社会救助体系，通过构建覆盖城乡居民的最低生活保障制度、医疗保障制度与养老保障制度，初步实现全体人民能够免除生存危机、疾病忧患和从制度上解除养老后顾之忧的民生保障目标；在进一步完善社会保障制度并实现这一制度可持续发展的同时，不断提高保障水平，确保国民的生活质量，全方位满足国民对社会保障及相关福利服务的需求，迈向中国特色社会主义福利社会。
在慈善事业方面，在提升慈善机构自身能力的同时，配合国家从补缺性的福利模式到普惠制福利模式的改革，充分承担对最困难的社会群体进行救助和提供服务的责任，兼顾收入安全和社会公平的政策目标。政府应当出台相关支持扶持政策，大力拓展政府购买服务方式，采用通过利用最低的经济成本以保障社会安定的福利政策，从而确保实现经济发展的中心目标。最终实现在民间参与机制上，民众互助不仅是心灵需要，更是一种有完备制度激励和保障的道德规范，公平和幸福可以无障碍传递；
三、 结语
中国社会福利的前景一定会实现这样的步骤，“中国福利体系它的就业容量超过1000万，服务的人口会惠及所有的人，财政的福利资金应该会超过5000亿，并且很快向10000亿发展。”这一目标需要政府福利制度进一步变革，增进服务和管理能力，加大对社会福利的财政投入，同时支持慈善事业拓展服务领域。而中国慈善事业大致经历了复兴与初步发展，明确实现福利社会“公平与幸福”为慈善事业目标是未来发展的必然选择，面对社会福利体制变革，慈善事业应当积极调整、主动应对，这样慈善事业才能能够获得更大发展。
