爱华网关于《中华人民共和国证券法
（修订草案）》的说明
一、修改的必要性
《中华人民共和国证券法》（以下简称证券法）自1998年12月制定以来，2004年8月、2013年6月、2014年8月分别进行了个别条款的修改，2005年10月进行了较大修订。证券法的制定和实施，对于规范证券发行和交易行为，保护投资者合法权益，维护市场经济秩序，促进经济社会发展，发挥了重要作用。截至2014年底，共有境内上市公司2613家，总市值37.25万亿元，股票有效账户数1.42亿户，分别是2005年底的1.89倍、11.5倍和1.97倍；2005年以来，上市公司累计募集资金6.73万亿元；2014年前三季度，上市公司营业收入为20.94万亿元，占GDP的50%，缴纳所得税为5796.12亿元，占全国企业所得税总额的28%。
随着我国证券市场的快速发展，改革创新的不断深入，现行证券法的许多内容已难以完全适应证券市场发展的新形势，主要表现在：一是证券发行管制过多过严，发行方式单一，直接融资比重过低，资本市场服务实体经济的作用未能有效发挥；二是证券范围过窄，市场层次单一，证券跨境发行和交易活动缺乏必要的制度安排，不能适应市场创新发展和打击非法证券活动的需要；三是市场约束机制不健全，对投资者保护不力，信息披露质量不高，监管执法手段不足，欺诈发行、虚假陈述、内幕交易等损害投资者合法权益的行为时有发生。对此，社会各界要求修改证券法的呼声比较高，许多全国人大代表提出议案、建议，要求修改完善证券法。
根据十二届全国人大常委会立法规划，2013年12月，全国人大财政经济委员会组成由部分委员和中国证监会、国家发改委、中国人民银行、国务院法制办等国务院有关部门负责同志以及最高法、全国人大常委会法工委等单位参加的起草组，开展证券法修改工作。起草组认真总结证券法实施情况，参考借鉴境外证券立法经验，先后赴北京、上海、广东、深圳、重庆等地深入开展立法调研，认真研究吸收人大代表、政协委员就证券法修改提出的意见建议，多次征求国务院有关部门、地方人大、业界人士和专家学者的意见建议，在此基础上形成了证券法（修订草案）。2014年7月16日，全国人大财政经济委员会第二十次全体会议审议并原则通过了修订草案。
二、修改的指导思想
这次证券法修改以党的十八届三中、四中全会精神为指导，着力满足股票发行注册制改革的立法需求，确保重大改革于法有据，实现立法和改革决策相衔接，立法主动适应改革发展实践需要，从而更好地发挥市场在配置资源中的决定性作用，进一步完善资本市场的融资功能。同时，进一步加强投资者合法权益保护，推动证券行业创新，简政放权，强化事中事后监管，促进多层次资本市场健康发展。
三、修改的主要内容
修订草案共16章338条，其中新增122条、修改185条、删除22条，主要有以下内容：
（一）实行股票发行注册制
推进股票发行注册制改革，其本质是以信息披露为中心，由市场参与各方对发行人的资产质量、投资价值做出判断，发挥市场在资源配置中的决定性作用。在与股票发行注册制改革方案相协调的基础上，修订草案以公开发行在证券交易所上市交易的股票为主线，确立了股票发行注册的法律制度：
一是明确注册程序。取消股票发行审核委员会制度，规定公开发行股票并拟在证券交易所上市交易的，由证券交易所负责对注册文件的齐备性、一致性、可理解性进行审核（第二十二条），交易所出具同意意见的，应当向证券监管机构报送注册文件和审核意见，证券监管机构十日内没有提出异议的，注册生效（第二十三条）。公开发行股票但不在证券交易所上市交易的，其注册条件和程序由证券监管机构另行规定（第十九条）。
二是修改发行条件。取消发行人财务状况及持续盈利能力等盈利性要求，规定发行人及其控股股东、实际控制人最近三年无经济类犯罪记录、发行人具有符合法律规定的公司组织机构、最近三年财务会计报告被出具为标准无保留意见的，可以申请注册（第二十条）。
三是细化参与各方的责任。发行人注册文件及补充修改情况、解释说明等，均应当公开（第二十一条、第二十二条）。发行人和保荐人应当保证其真实、准确、完整（第二十七条、第二十八条）；证券服务机构及其从业人员应当恪守职业道德和执业规范，勤勉尽责，保证出具文件的真实、准确、完整（第二十九条至第三十一条）；负责承销的证券经营机构应当对发行文件的真实性、准确性、完整性进行核查（第四十四条）。同时，规定现场检查、核查制度以及欺诈发行的撤销注册制度，并明确相应的民事责任和监管措施（第二十四条、第三十二条、第三十三条）。
四是建立公开发行豁免注册制度，规定向合格投资者发行、众筹发行、小额发行、实施股权激励计划或员工持股计划等豁免注册的情形（第十三条至第十六条）。
五是建立股票转售限制制度。从许多境外成熟市场的做法来看，转售限制制度是股票发行注册制的内在要求和重要组成部分。修订草案立足我国市场实际，规定未经注册的股票应当注册后公开发行（第五十一条、第五十二条），或者按照“安全港”所规定的条件通过公开交易卖出，同时将股东划分为关联人和非关联人（第五十六条），规定了不同的“安全港”条件（第五十三条、第五十四条、第五十七条）。这一制度也有助于解决我国市场上长期存在的大股东套现、“大小非”解禁等难题，符合加强投资者保护的价值取向。
（二）建立健全多层次资本市场体系
现行证券法主要规范交易所市场，对其他层次市场缺乏明确规定。修订草案对多层次资本市场增加了相应规定：一是将证券交易场所划分为证券交易所、国务院批准的其他证券交易场所、证券监管机构批准的证券交易场所（第一百七十七条、第一百八十条、第一百八十一条），并明确组织股权等财产权益交易的其他交易场所应当遵守国务院的有关规定（第一百八十一条）。二是明确公开发行的证券，可以在证券交易所、国务院批准的其他证券交易场所公开交易（第五十九条）。三是明确证券交易所、国务院批准的其他证券交易场所、证券监管机构批准的证券交易场所可以组织证券的非公开交易（第六十条）。四是规定证券交易所、国务院批准的其他证券交易场所可以依法设立不同的市场层次，设立公开交易市场应当经证券监管机构批准（第一百七十九条）。五是构建多层次信息披露制度。针对公开发行的证券、公开发行豁免注册或者核准的证券和非公开发行的证券，以及股票未公开交易公众公司，分别规定了不同的信息披露义务（第十七条、第一百四十条、第一百四十四条、第一百四十五条）。
（三）加强投资者保护
为进一步增强投资者保护制度的针对性和有效性，修订草案设立投资者保护专章，系统规定了投资者保护相关制度。一是建立投资者适当性管理制度。明确证券经营机构对于普通投资者负有了解客户、充分揭示风险、销售匹配产品三项义务（第一百六十八条）。二是新增公开承诺履行制度。规定发行人、控股股东、实际控制人等主体作出公开承诺不履行的，证券监管机构可以采取监管措施；给投资者造成损失的，应当承担赔偿责任（第一百三十九条）。三是新增现金分红制度。修订草案根据我国证券市场的实际情况，在尊重公司自治的前提下，要求上市公司在章程中明确现金分红的具体安排和决策程序（第一百七十一条）。四是对发行信息披露和持续信息披露制度进行全面规定，明确及时、公平和简明披露要求,规定信息披露豁免和自愿披露制度,取消中期报告制度，新增季度报告制度，完善临时报告制度（第六章）。五是规范程序化交易。规定了程序化交易的报告制度；扰乱证券交易秩序，给其他投资者造成损害的，应当承担赔偿责任（第七十四条）。六是新增股东大会最低持股比例制度。规定上市公司召开股东大会并作出决议，出席会议的股东所持表决权应当不低于表决权总数的三分之一；就重大事项作出决议的，应当不低于二分之一（第一百六十九条）。并相应规定了征集投票权制度（第一百七十条）。七是完善股东派生诉讼和代表人诉讼制度。规定投资者保护机构可以担任诉讼代表人，并对投资者保护机构提出股东派生诉讼的持股比例和期限作出特别规定（第一百七十五条、第一百七十六条）。此外，修订草案建立了先期赔付制度（第一百七十三条）。
（四）推动证券行业创新发展
为完善证券行业基础金融功能，促进行业竞争，推动创新发展，修订草案对证券经营机构制度作出相应修改。一是增加证券经营机构的组织形式，允许设立证券合伙企业经营证券业务，并将证券投资咨询机构、财务顾问机构纳入证券经营机构的范围（第二百一十二条）。二是完善证券业务管理制度。规定证券承销、保荐、经纪和融资融券业务应当由证券公司、证券合伙企业经营；其他证券业务可以由经证券监管机构批准的其他机构申请经营，统一适用证券法关于业务规则、行为规范、监督管理的规定（第二百一十九条）。三是加强风险防控。进一步优化客户交易结算资金存管制度（第二百二十六条、第二百二十七条），明确证券经营机构合规管理、风险管理和内部控制的原则和要求（第二百一十三条、第二百二十四条），增加信息报送和披露义务的规定（第二百三十三条），并扩展监管措施的适用情形（第二百三十六条）。
（五）简政放权，加强事中事后监管
修订草案按照放松管制、加强监管的改革思路，减少一批行政许可事项，取消部分限制性、禁止性规定，进一步强化监管执法和法律责任。一是取消七类行政许可，包括要约收购义务豁免，境内企业境外发行上市，证券公司设立、收购或者撤销分支机构，变更注册资本，变更章程重要条款，在境外设立、收购或者参股证券经营机构，董事、监事任职资格等审批项目。二是调整取消若干限制性或者禁止性规定。如取消证券从业人员、监管机构工作人员买卖股票的禁止性条款，相应建立证券买卖申报登记制度（第七十六条）；取消证券发行强制承销制度；取消除首次公开发行股票外其他发行保荐要求等。三是调整证券服务机构的监管方式。取消会计、资信评级、资产评估机构从事证券服务业务的二次审批，实行登记管理制度（第二百四十一条）。四是完善短线交易、内幕交易、操纵市场等禁止交易行为的规定（第八十六条、第八十八条、第九十四条），新增禁止跨市场操纵和利用未公开信息交易制度（第九十三条、第九十五条）。五是完善监管执法方式、手段和措施（第二百五十四条、第二百五十五条），加大对违法行为的处罚力度（第十五章），探索建立行政和解制度（第二百六十条）等。
除上述主要修改内容外，其他修改还有：一是完善证券登记、结算和担保制度。明确证券的簿记形式及其权利变动基本规则，新增名义持有人制度（第七章第一节）；明确中央对手方制度，完善结算财产保护制度（第八十三条、第八十四条）。二是明确境内企业境外发行上市实行备案制或者报告制，对境外企业境内发行证券作出相应规定（第四章），完善跨境监管合作机制（第二百六十四条）。三是完善上市公司收购制度，如增加余股强制挤出制度（第一百二十二条）；完善上市公司重大资产交易制度（第一百二十八条至第一百三十一条）。
四、需要特别说明的问题
（一）关于证券的范围
现行证券法规定的证券的范围主要限于股票、公司债券，已难以适应证券市场发展的现实需要，也不利于打击非法证券活动。对此，多数意见主张扩大证券范围，建议将实践中已经出现的证券品种纳入证券范围，体现证券法作为资本市场基础性法律的地位。但是，扩大证券范围，如将集合性投资计划份额等纳入，涉及这类金融产品性质的认定，也涉及到有关部门的职责分工等一系列复杂问题。本着稳妥处理、循序渐进的原则，经与有关部门反复商议，修订草案在对证券进行定义的基础上，适当扩大证券的范围，规定股票、债券、存托凭证以及国务院认定的其他证券适用证券法；资产支持证券等受益凭证、权证的发行与交易，政府债券、证券投资基金份额的上市交易适用本法，其他法律、行政法规另有规定的，适用其规定（第三条）。
对于本法调整范围是否保留证券衍生品种，不少意见认为，实践中权证、股指期货、股票期权等证券衍生品种不断发展，将证券衍生品种排除在本法的调整范围之外，可能导致基础证券和衍生品种之间适用不同的法律，容易造成法律适用的混乱，不利于打击并遏制跨市场内幕交易、操纵市场等违法行为，应当保留现行证券法对证券衍生品种的规定，明确权证、期货、期权等证券衍生品种的法律适用。但考虑到股票期权等证券衍生品种也可纳入期货法的调整范围，为做好证券法修改与期货法起草工作的衔接，修订草案删去了现行证券法有关证券衍生品种的规定，未将股指期货、股票期权等证券衍生品种纳入调整范围（第三条）。
（二）关于注册制的适用范围
现行证券法规定公开发行股票和公司债券实行核准制。对于注册制的适用范围，有意见主张，证券法调整的证券应当实行统一的发行制度，注册制应当适用于所有的证券品种；在股票实行注册制改革的情况下，公司信用类债券及其他证券从产品属性和实践经验来看，也有条件实行注册制。但考虑到股票发行注册制改革是当前证券市场改革的重点和难点，而对于将发行注册制适用范围扩大到公司信用类债券及其他证券，条件是否成熟，还需要进一步研究。为确保注册制改革的顺利推出，减少争议，现阶段注册制改革的范围宜限定于股票，为此，修订草案规定股票发行实行注册制，维持债券及其他证券发行实行核准制（第十九条、第三十五条）。
