爱华网事业单位聘用制工作人员“二倍”工资适用
江峰 2014-06-20
【近日咨询精华问题】我们碰到一个医院在编的护士要求单位支付未签订聘用合同的双倍工资。我们一种观点认为：根据《劳动合同法》第九十六条“事业单位与实行聘用制的工作人员订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定;未作规定的，依照本法有关规定执行”的规定，应当支付双倍工资。另一种观点认为：无论是《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》和《事业单位试行人员聘用制度有关问题的解释》，还是即将实施的《事业单位人事管理条例》均未规定单位要支付未签订聘用合同的双倍工资，另外从《劳动合同法》的立法本意看，要求未签订劳动合同的用人单位支付双倍工资是为了促使用人单位和劳动者签订劳动合同，从而便于确定双方的劳动关系。但在编的事业单位工作人员，即便双方没有签订聘用合同，其与单位之间的关系明确且稳定，因此单位不用支付未签订聘用合同的双倍工资。如何适用法律，请指教，谢谢！
关于事业单位未签订聘用合同是否参照《劳动合同法》适用“二倍”工资罚则，争议比较大，实际上还是涉及事业单位人事改革以及对该法第九十六条的理解问题。我们可以从全国人大法工委《中华人民共和国劳动合同法释义》对该条的释义理解这个问题，全国人大法工委《中华人民共和国劳动合同法释义》对第九十六条释义如下：
一、我国事业单位用人制度的基本情况
事业单位是具有中国特色的组织。所谓事业单位，是指为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。国家通过编制管理实现对事业单位人员的配置和调控。按照国家财政拨款的多少，可以将事业单位分为三种：全额拨款的事业单位、差额拨款的事业单位和自收自支的事业单位。我国事业单位数量众多，类型不一，队伍庞大。截至2006年底，全国事业单位总计126万个，涉及教育、卫生、农业、文化、科研等多个领域，职工人数近3035万，其中正式职工2923万(包括原固定职工和使用期限在一年以上的合同制职工)。职工人数中教育业占51.3%，卫生业占14.3%，农业占9.5%，文化业占5.1%，科研占2.4%。
长期以来，我国的事业单位实行的是一套不同于企业，近似于国家机关的人事管理制度。改革开放以后，国家在企业推行劳动合同制度，对国家机关公务员的管理通过立法加以规范，事业单位的人事制度仍在原来制度的基础上运行，改革进展缓慢。为了转换事业单位用人机制，就要加快推进事业单位人事制度改革。2002年7月6日，国务院办公厅转发人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度意见》的通知，要求事业单位除按照国家公务员制度进行人事管理的以及转制为企业的以外，都要逐步试行人员聘用制度。到2006年底，事业单位实行聘用合同的人员1700多万，约占总人数的51%。
国家对事业单位实行编制管理，按照编制核算拨款的数额。目前事业单位编制都是多年前核定的，编制基数多年不变，不能满足事业单位不断发展的需要。在编制满额的情况下，各事业单位只好大量扩充编外人员和其他人员，这样造成事业单位人员结构复杂，人事管理分割。事业单位人员结构，归纳起来分为三类：第一类是编制内聘用人员，包括签订聘用合同的编制内聘用人员和无须签订聘用合同的编制内聘用人员；第二类是编制外人员，包括档案内部管理的编外人员和档案外部管理的编外人员，编外人员一般实行企业化管理，与事业单位签订劳动合同；第三类是劳务派遣人员，是通过劳务派遣形式招用的。
二、事业单位人员如何适用本法
事业单位人员是否应当纳入本法进行调整，是立法中争论比较大的一个问题。反对的意见提出，聘用合同与劳动合同有本质的区别，不应当纳入劳动合同法调整。从目前我国事业单位改革的发展趋势看，履行公共管理职能的事业单位要变成行政机关，从事经营的事业单位要回归企业，从事公共服务的如教育、卫生、文化、科研等事业单位，还要保留公共服务的职能，按照事业单位进行管理。事业单位有编制、有财政拨款。内部管理机制与企业也不一样，事业单位聘用合同在合同期限、试用期、加班费、工资、福利、保险等方面都有自己的特殊性，都与企业不同，它与国家机关比较近似。事业单位实行聘用制，只是要比公务员要有一点灵活性，但不是完全推向市场。聘用制合同与劳动合同的性质不一样，调整的手段也不一样。如果将事业单位也纳入劳动合同法管理，将比较难以处理好本法与事业单位改革和社会保障体系完善之间的衔接，并可能产生其他新的社会问题和矛盾，会引起事业单位管理的混乱，出现不安定因素。处理事业单位的问题，应当循序渐进，把管理体制理顺后，再对事业单位人事制度进行立法。这样比较妥当。赞成将聘用合同纳入本法调整的意见认为，长期以来，我国人事制度是由政策和行政文件相结合建立起来的，调整人事关系几乎没有一个完整的法律规范性文件。1994年劳动法颁布时，企业的劳动关系由劳动法调整，对事业单位职工是参照公务员管理体制进行管理。公务员法出台后，公务员法将事业单位的工作人员排除在适用范围之外，事业单位工作人员不能参照公务员法，如果也不适用劳动合同法，那么，对事业单位人员的权利保护缺乏法律依据。聘用合同与劳动合同虽然有不同的地方，但本质上并无区别，不应存在两种合同制度，不应当两个部门管就变成两个性质的合同，将聘用合同纳人劳动合同法的适用范围，解决事业单位人员实体权利保护无法可依的局面，有利于事业单位劳动关系的法制化和规范化，有利于保护事业单位工作人员的合法权利，有利于促进我国事业单位的改革。
考虑到目前事业单位正处于改革过程中，用人制度的情况比较复杂，事业单位的聘用合同具体特殊性和复杂性，将事业单位实行聘用制工作人员纳入本法调整需要慎重。同时，考虑到事业单位中实行聘用制的工作人员如不纳入本法调整，将缺乏实体法依据，其合法权益得不到有效保护。因此，本法第二条关于劳动合同法的调整范围维持了劳动法第二条第二款的表述，另外在本条中规定：“事业单位与实行聘用制的工作人员订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，法律、行政法规以及国务院另有规定的，依照其规定；未作规定的，依照本法有关规定执行。”对事业单位聘用制工作人员的劳动合同如何适用本法做出特别规定。这样规定，既解决了本法与现行的事业单位人事管理制度的衔接，解决了事业单位聘用合同无法可依的局面，也为事业单位人事制度改革留下空间。
笔者认为，该释义的核心观点为“考虑到目前事业单位正处于改革过程中，用人制度的情况比较复杂，事业单位的聘用合同具体特殊性和复杂性，将事业单位实行聘用制工作人员纳入本法调整需要慎重”以及“考虑到事业单位中实行聘用制的工作人员如不纳入本法调整，将缺乏实体法依据，其合法权益得不到有效保护”，事实上，作为劳动合同法最权威释义，它已经基本明确提出了事业单位聘用制工作人员可以适用《劳动合同法》。当然，这个适用既要解决“本法与现行的事业单位人事管理制度的衔接，解决了事业单位聘用合同无法可依的局面”，又要”为事业单位人事制度改革留下空间“。
但是在其他一些个人或者集体对劳动合同法的解释性著作中，很少参透该条释义性解释，大多提出”不适用“观点。如：1、《中华人民共和国劳动合同法释义》田开友主编农村读物出版社释义表述为“现行事业单位聘用制劳动合同制度”，而没有涉及聘用合同。2、《中华人民共和国劳动合同法实务100讲》曹可安主编京华出版社没有涉及聘用合同。3、《中华人民共和国劳动合同法释义与案例分析》郑功成程庭圆主编人民出版社在《劳动合同法》第2条释义中涉及第96条，释义为“这样就把实行聘用制的事业单位与劳动者建立的劳动关系纳入了调整范围”。4、《中华人民共和国劳动合同法辅导读本》黎建飞主编中国法制出版社释义为“只有与事业单位建立劳动合同关系的劳动者才适用该法”。5、劳动合同法要点解读（大众版）》法律出版社释义为：1、具有管理公共事务职能的组织，如证监会、银监会、保监会等，参照《公务员法》，而不适用《劳动合同法》；2、实行企业化管理的事业单位，适用《劳动法》；3、文、教、卫生、科研机构等事业单位，签订劳动合同的适用《劳动法》，自然也就适用《劳动合同法》，签订聘用合同的按第96条处理。6、《中华人民共和国劳动合同法释义》全国律协劳动和社会保障法专业委员会主任姜俊禄、北京律协劳动和社会保障法专业委员会主任王建平联袂主编中国法制出版社本条是关于事业单位劳动关系的法律适用的规定。7、《中华人民共和国劳动合同法条文释义与案例精解》滕晓春、李国志主编中国民主法制出版社释义为：在事业单位中享有事业单位编制的人员不是公务员，但他们与事业单位之间也不是劳动关系，不适用劳动法，应参照公务员法管理。在事业单位中，也存在着一定数量的工勤人员，如司机、打字员、清洁工等，他们与事业单位之间建立的是劳动关系，适用劳动法，故也应适用《劳动合同法》。8、《中华人民共和国劳动合同法精解》江平顾问、李欣宇、隋平主编中国政法大学出版社《中华人民共和国劳动合同法条文释义与适用》吴高盛主编人民法院出版社直接表述为“聘用制劳动合同”，而根本没有涉及到聘用合同。上述专著的释义或表述主流观点认为，事业单位与其在编工作人员不适用《劳动合同法》。
无论其他个人或集体著作如何认为，仍然需要以全国人大法工委的释义作为依据。其一是事业单位工作人员适用劳动合同法，其二、这个适用是”附条件“的，既要考虑事业单位改革进程和特殊性，又要优先适用关于事业单位人事管理的”法律行政法规以及国务院的其他规定“。注意到人社部等三部门负责人在解读《事业单位人事管理条例》时提出：根据事业单位聘用合同的特点和实际情况，条例规定了聘用合同的期限、初次就业人员的试用期，明确了订立聘用至退休的合同的条件，列明了聘用合同解除的情形以及合同解除、终止后人事关系的终止。条例未作规定的，依照劳动合同法及其实施条例执行。这依然是对事业单位聘用制工作人员适用劳动合同法的进一步肯定。在目前没有其他法律法规以及国务院相关规定对未签订书面聘用合同不需要支付”二倍“工资的情况下，适用劳动合同法”二倍“工资罚则，符合劳动合同法第九十六条的规定，也符合三部门相关负责人发布的部门解释。但是，目前，主流的裁判意见依然还是不适用、不支持。
撰文：江 峰
